I OSK 1568/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 991/14 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia 20 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do lekarza orzecznika postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od B.S. na rzecz Prezesa Najwyższej Izby Kontroli kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r. nr [...] Prezes Najwyższej Izby Kontroli działając na podstawie art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2012 r., poz. 82, 1529 i 1544) skierował B.S. do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w celu ustalenia czy jego stan zdrowia pozwala na zatrudnienie na zajmowanym stanowisku dorady prawnego w Departamencie Prawnym i Orzecznictwa Kontrolnego. W uzasadnieniu decyzji podano, że B.S. w 2013 r. był niezdolny do pracy łącznie przez okres 118 dni, korzystając ze zwolnień lekarskich w okresach: 1. od 26 lutego 2013 r. do 1 marca 2013 r. - 4 dni; 2. od 12 marca 2013 r. do 15 marca 2013 r. - 4 dni; 3. od 13 czerwca 2013 r. do 20 lipca 2013 r. - 38 dni; 4. od 22 lipca 2013 r. do 19 sierpnia 2013 r. - 29 dni; 5. od 11 września 2013 r. do 20 września 2013 r. - 10 dni; 6. od 22 października 2013 r. do 15 listopada 2013 r. -25 dni. Powołując się na art. 67 pkt 5 powołanej wyżej ustawy o NIK wskazano, że praca na stanowisku doradcy prawnego wymaga odpowiedniego stanu zdrowia. Charakter pracy kontrolera często wywołuje stresy i wymaga – z uwagi na dobro służby – wykonania, w razie potrzeby, obowiązków służbowych poza normalnym rozkładem czasu pracy oraz w dni wolne od pracy. Organ zaznaczył, że gęsta i długotrwała nieobecność zainteresowanego w pracy dezorganizuje pracę Departamentu Prawnego i Orzecznictwa Kontrolnego w zaistniałej sytuacji konieczne były dwukrotnie zmiany składu Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej NIK. Prezes Najwyższej Izby Kontroli stwierdził, iż stan zdrowia skarżącego może stanowić przeciwskazania do zatrudnienia na zajmowanym stanowisku i z tego względu zdecydował o skierowaniu go do lekarza orzecznika ZUS, w celu ustalenia czy stan zdrowia skarżącego pozwala na zatrudnienie na zajmowanym stanowisku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B.S. wskazał, iż decyzja z dnia 10 grudnia 2013 r. została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 92 ustawy o NIK i przepisów proceduralnych w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 20 marca 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 123 § 3 kpa Prezes Najwyższej Izby Kontroli utrzymał w mocy decyzję z dnia 10 grudnia 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżący w 2013 r. wskutek choroby był niezdolny do pracy łącznie przez okres 118 dni i korzystał często z długotrwałych zwolnień lekarskich co dezorganizowało pracę zatrudniającej go jednostki organizacyjnej. Organ wyjaśnił, że sam fakt, iż skarżący obecnie świadczy pracę i nie korzysta ze zwolnień lekarskich, nie daje podstaw do uznania, że stan jego zdrowia pozwala na zatrudnianie na zajmowanym stanowisku, tym bardziej że ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności – co może stanowić przeszkodę do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku. W decyzji tej stwierdzono także, że Prezes NIK nie jest właściwy do oceny stanu zdrowia skarżącego, dlatego ustawodawca wyposażył go w instytucję skierowania do lekarza orzecznika ZUS i to lekarz orzecznik może ocenić stan zdrowia mianowanego kontrolera NIK. Dowody co do stanu zdrowia należy przedstawić lekarzowi orzecznikowi, który przeprowadzi badanie i wyda stosowne orzeczenie. Zdaniem organu posiadanie przez kontrolera odpowiedniego stanu zdrowia jest wymagane przez cały okres zatrudnienia w NIK, co jest oczywiście uzasadnione wyczerpującym i stresującym charakterem pracy. Zatem, oprócz badań profilaktycznych: wstępnych, okresowych, kontrolnych, którym na podstawie ogólnych przepisów prawa pracy podlegają kontrolerzy NIK (jak również wszyscy pracownicy), a w uzasadnionych przypadkach mianowany kontroler na podstawie art. 92 ust. 3 ustawy o NIK może być skierowany do lekarza orzecznika ZUS w celu ustalenia, czy stan zdrowia pozwala na zatrudnienie go na zajmowanym stanowisku. Prezes NIK, nie zgodził się również z zarzutem skarżącego, że w niniejszej sprawie naruszono przepisy procesowe mające wpływ na wynik sprawy, gdyż nie powiadomiono go o wszczęciu postępowania i uniemożliwiono przedstawienie dowodów z dokumentów odnośnie stanu zdrowia i dowodów rzeczowych. W tej sprawie, Prezes NIK wydając decyzję o skierowaniu skarżącego do lekarza orzecznika ZUS, oparł się na dowodach z akt osobowych oraz dowodach na okoliczność dezorganizacji pracy Departamentu Prawnego i Orzecznictwa Kontrolnego. Jednocześnie organ wyjaśnił, że Prezes NIK nie ocenia stanu zdrowia mianowanego kontrolera NIK pod uwagę dowodów z dokumentów odnośnie stanu zdrowia i dowodów rzeczowych na tę okoliczność. Prezes NIK może skorzystać z instytucji określonej w art. 92 ust. 3 ustawy o NIK jeżeli poweźmie wątpliwość, czy stan zdrowia mianowanego kontrolera pozwala na wykonywanie obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.S. nie zgodził się z decyzją Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia 20 marca 2014 r. i wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia 10 grudnia 2013 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi wiele naruszeń przepisów prawa procesowego m. in. art. 7, 8, 10, 15, 80 i 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, niepodjęcie czynności dowodowych z urzędu oraz naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 92 ust. 3 ustawy o NIK (omyłkowo podano art. 93 ust.3 ustawy o NIK). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 991/14 oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do treści art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2012 r., poz. 82 ze zm.) Prezes Najwyższej Izby Kontroli w uzasadnionych przypadkach, w szczególności w razie długotrwałego korzystania ze zwolnień lekarskich, może z urzędu skierować pracownika mianowanego do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w celu ustalenia, czy jego stan zdrowia pozwala na zatrudnienie go na zajmowanym stanowisku. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, treść powołanego przepisu wskazuje na to, że decyzja Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w przedmiocie skierowania pracownika mianowanego do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w celu ustalenia, czy jego stan zdrowia pozwala na zatrudnienie go na zajmowanym stanowisku wydawana jest w oparciu o uznanie administracyjne, po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Analizowany przepis nie determinuje rozstrzygnięcia Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, wskazując jedynie przykładowo okoliczność, która może uzasadnić wydanie decyzji o skierowaniu do lekarza orzecznika. Przepis art. 92 ust. 3 powołanej ustawy nie jest więc normą, która w przypadku zaistnienia przesłanek zawartych w jej dyspozycji obliguje organ administracji do podjęcia jedynego, dopuszczalnego rozstrzygnięcia. W zakresie decydowania o skierowaniu pracownika mianowanego do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca pozostawił zatem właściwemu organowi luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego. Sąd wskazał, że uzasadnienia decyzji Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia 10 grudnia 2013 r. oraz z dnia 20 marca 2014 r. nie pomijają okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zawierają ustalenia co do faktów, które przesądziły o konieczności skierowania skarżącego do lekarza orzecznika zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zawierają też wyjaśnienie zastosowania normy zawartej w art. 92 ust. 3 powoływanej ustawy w ustalonym stanie faktycznym. Są zatem wystarczające dla oceny legalności decyzji. W ocenie Sądu, kierując skarżącego do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w celu ustalenia, czyjej stan zdrowia pozwala na zatrudnienie na zajmowanym stanowisku, Prezes Najwyższej Izby Kontroli nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ wziął pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy i ocenił stan faktyczny zgodnie przepisami prawa materialnego. Tym samym zdaniem Sądu, Prezes Najwyższej Kontroli miał prawo zrealizować uprawnienie przewidziane przez art. 92 ust. 3 powołanej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł B.S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu w drodze postanowienia, a skarga odrzuceniu, gdyż sprawa skierowania pracownika Najwyższej Izby Kontroli na badania lekarskie na podstawie art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2012 r., poz. 82 ze zm.) nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Zgodnie z treścią art. 92 ust. 3 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, Prezes Najwyższej Izby Kontroli w uzasadnionych przypadkach, w szczególności w razie długotrwałego korzystania ze zwolnień lekarskich, może z urzędu skierować kontrolera mianowanego do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w celu ustalenia, czy jego stan zdrowia pozwala na zatrudnienie go na zajmowanym stanowisku. Akty z zakresu podległości służbowej podlegają kontroli sądu administracyjnego jedynie wówczas, gdy przepis szczególny względem art. 5 pkt 2 p.p.s.a. tak stwierdza. W ustawie o Najwyższej Izby Kontroli istnieją przepisy, które wprowadzają dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na niektóre akty wewnętrzne z zakresu stosunku służbowego (np. na decyzję Prezesa NIK w przedmiocie negatywnej oceny kwalifikacyjnej – art. 76b ww. ustawy). Brak jest jednak regulacji szczególnej, która poddawałaby kontroli sądowoadministracyjnej akt Prezesa NIK zaadresowany w ramach stosunku służbowego do podległego pracownika, wydawany na podstawie art. 92 ust. 3 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, o skierowaniu tego pracownika do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w celu ustalenia, czy stan zdrowia pracownika pozwala na zatrudnienie go na zajmowanym stanowisku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, przepisem takim nie jest art. 96 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli. Przepis ten wskazuje, że od decyzji Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w sprawach o przeniesienie mianowanego kontrolera do kontrolnej jednostki organizacyjnej Najwyższej Izby Kontroli w miejscowości innej niż siedziba kontrolnej jednostki organizacyjnej Najwyższej Izby Kontroli, w której mianowany kontroler wykonuje pracę, oraz w sprawach, o których mowa w art. 92 i 93 tej ustawy, mianowanemu kontrolerowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zwrócić należy uwagę, że art. 92 ust. 3 ww. ustawy pozostaje w bezpośrednim związku z jej art. 92 ust. 2, który wszak stanowi, że "stosunek pracy z mianowanym kontrolerem rozwiązuje się bez wypowiedzenia w razie: 1) trwającej dłużej niż 1 rok niezdolności do pracy spowodowanej chorobą; 2) nieusprawiedliwionego niezgłoszenia się do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w okolicznościach, o których mowa w ust. 3 ". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia skierowania pracownika na badania lekarskie przez Prezesa Najwyższej Izby Kontroli nie ma samodzielnego charakteru sprawy, lecz jest wewnątrzsłużbowym aktem incydentalnym (wpadkowym) w sprawie zasadności rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem mianowanym z uwagi na kwestie zdrowotne. A zatem skarga do sądu administracyjnego przysługuje niewątpliwie na decyzje Prezesa NIK wydane na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, i w ramach jej rozpoznawania sąd ten może kontrolować prawidłowość zastosowania przez organ art. 92 ust. 3 ww. ustawy, nie przysługuje zaś odrębnie na sam akt skierowania przez Prezesa NIK mianowanego kontrolera do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w celu ustalenia, czy stan zdrowia tego kontrolera pozwala na zatrudnienie go na zajmowanym stanowisku. Rzeczony akt skierowania mieści się bowiem w zakresie postępowań, których dotyczą rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 92 ust. 2 przywołanej ustawy. Na gruncie normy art. 92 ust. 3 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli nie istnieje w rezultacie odrębna, samodzielna sprawa administracyjna, która mogłaby być przedmiotem orzekania sądowoadministracyjnego. Wniesienie zaś skargi na akt incydentalny jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 5/14). Treść przepisu art. 92 ust. 3 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli wyraźnie wskazuje, że stanowi on podstawę materialną do wydania przez Prezesa NIK aktu zaadresowanego do podległego pracownika i dotyczącego skierowania tego pracownika na badania lekarskie w przedmiocie możliwości jego dalszego zatrudnienia, a zatem, że rozstrzyga o obowiązku pracownika wynikającym ze stosunku wewnętrznego, służbowego. Akt ten nie przesądza bezpośrednio o nawiązaniu, rozwiązaniu lub przekształceniu stosunku służbowego, jak czynią to decyzje wydane na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli. Godzi się zatem dodać, że wydanemu na podstawie art. 92 ust. 3 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli aktowi Prezesa NIK brakuje cechy "zewnętrzności", która wymagana jest dla poddania aktu kontroli sądowoadministracyjnej. Wyłączenie przez ustawodawcę aktów wydawanych w ramach stosunku zamykającego się w relacji podległości służbowej podyktowane jest naturą tego stosunku i koniecznością zapewnienia prawidłowego funkcjonowania, sterowności organów administracji. Założenie to realizuje właśnie art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Skoro zatem skarżony akt jest wydawany na podstawie art. 92 ust. 3 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli w ramach stosunku wewnętrznego łączącego B.S. i Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, a skutki tego aktu zamykają się wyłącznie w granicach tego stosunku, mając charakter wpadkowy w sprawie zastosowania art. 92 ust. 2 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, to akt ten jest niewątpliwie incydentalnym aktem wynikającym z podległości służbowej, a zatem sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania wniesionej na niego skargi z uwagi na dyspozycję przywołanego przepisu art. 5 pkt 2 p.p.s.a. oraz brak samodzielnej sprawy administracyjnej. Z uwagi na to skarga podlegała odrzuceniu przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 (niewłaściwość sądu z uwagi art. 5 pkt 2 p.p.s.a.) i pkt 6 p.p.s.a. (brak samodzielnego charakteru sprawy). Skoro zaś Sąd ten wydał wyrok, to podlegał on uchyleniu, a skarga odrzuceniu, co uczynił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem na podstawie art. 189 p.p.s.a.