I OSK 1567/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1001/21 w sprawie ze skargi Agencji Handlowo-Usługowej X.Y. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 29 marca 2021 r. nr DLI.VI.7615.132.2020.AS w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1001/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Agencji Handlowo-Usługowej "[...]" sp. z. o.o. w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 29 marca 2021 r. nr DLI.VI.7615.132.2020.AS w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 lutego 2020 r. nr 280/2020; 2. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Agencji Handlowo-Usługowej "[...]" sp. z. o.o. w W. kwotę 18.925 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (k. 46, 48-51v akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiódł Minister Rozwoju i Technologii (dalej Minister) reprezentowany przez r. pr M.Z., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1001/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego - art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z "2021 r. poz. 1899" ze zm., dalej ugn) w zw. z § 58 i 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555, dalej rozporządzenie) i w zw. z art. 12 ust. ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm., dalej uzrid lub ustawa z 2003 r.), przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Minister nie przeprowadził weryfikacji procedury potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, a tym samym nie doszło do skutecznego przedłużenia ważności operatu, podczas gdy taka procedura w przedmiotowym postępowaniu została przeprowadzona; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez błędne przyjęcie, że nieustalono zgodnie z obiektywną istniejącą rzeczywistością istotnej okoliczności faktycznej w sprawie, jaką była wartość rynkowa gruntu wywłaszczonej pod inwestycję drogową nieruchomości, a operat szacunkowy nie mógł stanowić dowodu, w oparciu o który możliwe było ustalenie odszkodowania. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 63-66 akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Art. 193 zdanie drugie ppsa wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną nie przedstawia opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji publicznej i Sąd I instancji. Zarzut naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z "2021 r. poz. 1899" ze zm., dalej ugn) został postawiony niestarannie. Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). W dacie wydania zaskarżonej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami obowiązywała w brzmieniu jednolitego tekstu Dz.U. z 2020 r. poz. 1990, zm. z 2019 r. poz. 2020; z 2021 r. poz. 11 i 234), bowiem jednolity tekst Dz.U. z "2021 r. poz. 1899" wszedł w życie dopiero 21 października 2021 r. Mimo tej niedoskonałości, zarzut ten nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09). Zarzut naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990, zm. z 2019 r. poz. 2020; z 2021 r. poz. 11 i 234, dalej ugn) w zw. z § 58 i 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555, dalej rozporządzenie) i w zw. z art. 12 ust. ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.) nie zasługiwał na uwzględnienie. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 3 ugn). Wykorzystanie operatu szacunkowego należy przy tym rozumieć, jako przyjęcie go za podstawę do wiążącego ustalenia stosownej należności - w niniejszej sprawie do wiążącego ustalenia odszkodowania, które nastąpiło dopiero w decyzji Ministra wydanej w dniu 29 marca 2021 r. Tymczasem, operat szacunkowy przyjęty za podstawę do ustalenia odszkodowania w tej decyzji został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.J. (dalej biegły) w dniu 10 października 2019 r. Organ odwoławczy wykorzystał zatem do wydania swojej decyzji operat szacunkowy po upływie ponad 15 miesięcy od daty jego sporządzenia. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 4 ugn). W operacie z 10 października 2019 r. biegły - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - zawarł klauzulę: "5. Wyniki oszacowania odzwierciedlają stan rynku lokalnego w czasie jego badania i mogą być aktualizowane w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu szacunkowego." ("ROZDZ.7 KALUZULE I USTALENIA DODATKOWE", s. 15 operatu z 10 października 2019 r. w zielonej teczce akt Wojewody). W art. 156 ust. 4 ugn ustawodawca unormował warunki dopuszczalności uznania aktualności operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Charakter operatu szacunkowego, jako opinii o wartości nieruchomości normatywnie wiążącej przy ustalaniu różnych należności, powoduje konieczność bezwzględnego przestrzegania powołanego art. 156 ust. 4 ugn dla uzyskania skutków, które z tego przepisu wynikają (wyroki NSA z 25.8.2022 r.: I OSK 1819/19, I OSK 182/019, I OSK 1821/19, cbosa). Ponieważ ani ustawodawca w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ani w ustawie z 2003 r., ani normodawca w rozporządzeniu nie wprowadził definicji normatywnej pojęcia "analiza", należy odwołać się do znaczenia tego pojęcia w języku ogólnym (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 131-132, uw. 244-246). "Analiza" w pierwszym znaczeniu to: "1. rozbiór, rozkładanie złożonej całości na składniki, elementy: a. myślowe wyodrębnienie cech, właściwości lub składników badanego zjawiska czy też przedmiotu, które nie wpływa na zmianę samego zjawiska czy też przedmiotu" (red. W. Doroszewski, Słownik języka polskiego, t. I s. 120-121, PWN 1958). "Analiza", gr. rozłożenie na części, 1. książk. - rozpatrywanie jakiegoś problemu, zjawiska itp. z różnych stron w celu jego zrozumienia lub wyjaśnienia" (red. S. Dubisz, Uniwersalny słownik języka polskiego, t. 1, s. 73-74, Wyd. Nauk. PWN 2006). "Analiza" to 1. myślowe, pojęciowe wyodrębnienie cech, części lub składników badanego zjawiska lub przedmiotu; badanie cech elementów lub struktury czegoś oraz zachodzących między nimi związków" (red. M. Szymczak, Słownik języka polskiego, t. II s. 1045, Wyd. Nauk. PWN 1992, t. I s. 49). Słusznie Sąd I instancji wskazał, że "Przepisy nie precyzują sposobu dokumentowania analizy dokonanej przez rzeczoznawcę w procesie potwierdzania aktualności operatu. Niemniej zważywszy na to, że pod pojęciem "analizy" rozumieć należy rozpatrywanie danego problemu, zjawiska z różnych stron w celu jego zrozumienia lub wyjaśnienia, a celem wprowadzonego od roku 2017 obowiązku dołączania do operatu analizy było wykluczenie sytuacji, "w których potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje bez stosownej analizy prawno-ekonomicznej przedmiotu wyceny i lokalnego rynku nieruchomości" (pkt 28 uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z 7 lipca 2017 r. - druk nr 1560 dostępny na stronach sejmowych, w zakładce prace sejmu VIII kadencji), przyjąć należy, że owa analiza powinna zawierać tego rodzaju dane, które świadczą o faktycznym przeprowadzeniu przez rzeczoznawcę badania rynku nieruchomości po sporządzeniu operatu. Przy czym winny one być przedstawione w sposób pozwalający na przyjęcie, że konkluzje wywiedzione przez rzeczoznawcę nie noszą znamion dowolności." (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W doktrynie trafnie wskazuje się, że "[...] Oceny tego, czy dany operat można wykorzystać po upływie 12 miesięcy dokonuje sam rzeczoznawca, który zgodnie z art. 156 ust. 4 ugn potwierdza jego aktualność, umieszczając na operacie stosowną klauzulę. Zanim więc rzeczoznawca potwierdzi aktualność operatu, zobowiązany jest do sprawdzenia w szczególności, czy nie zmieniło się przeznaczenie w miejscowym planie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz czy nie zmieniła się sytuacja na rynku wpływająca na zmianę tendencji, a tym samym wartość cen transakcyjnych. Gdy postępowanie sądowe lub administracyjne trwa dłużej niż 12 miesięcy, organ powinien zwrócić się o potwierdzenie lub sporządzenie nowego operatu, jeśli użycie dotychczasowego wiązałoby się z wadliwym określeniem wartości. Pozostawienie wadliwego operatu może być skutecznym powodem do złożenia odwołania od decyzji organu czy apelacji w przypadku orzeczenia sądu" (J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 1027, nb 8 do art. 156). "[...] wprowadzona nowelą na mocy ZmGospNierU2017 zmiana w praktyce uniemożliwiła bezpłatne zaktualizowanie operatu ze względu na konieczność załączenia stosownej analizy aktualizacyjnej" (J. Jaworski - op. cit., s. 1024, nb 3 do art. 156). Trafnie Sąd I instancji uznał, że dokument sporządzony przez biegłego dnia 1 grudnia 2020 r., zatytułowany "Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia 10 października 2019 r. DLI.VI-7615.132.2020.AS", zawiera stwierdzenie: "Po analizie czynników i uwarunkowań prawnych stwierdzono: stan prawny nieruchomości, wg stanu na dzień 25.10.2005 r. nie uległ zmianie; sposób zagospodarowania nieruchomości na dzień 25.10.2005 r. nie uległ zmianie; analizowany rynek nie uległ zmianie i odzwierciedla stan rynku z dnia, na który została określona wartość przedmiotowej nieruchomości, t.j. 10.10.2019 r. Wartość nieruchomości, wg stanu na dzień potwierdzenia aktualności, pozostaje bez zmian i wynosi: WN = 810 742 zł. Potwierdzenie aktualności wykonano dnia: 1 grudnia 2020 roku. Potwierdzenie aktualności wykonał mgr inż. M.J.", opatrując dokument pieczęcią i podpisem, załączając doń "Aktualizację rynku w zakresie zmian cen" i odpis polisy ubezpieczeniowej rzeczoznawcy majątkowego (w błędnie nieponumerowanych aktach Ministra), nie zawiera prawidłowej "analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o jakich mowa w art. 154" (verba legis - art. 156 ust. 4 zd. 2 ugn). Niepodpisany przez biegłego wydruk komputerowy, zatytułowany "ANALIZA RYNKU NIERUCHOMOŚCI" (dalej ANALIZA), wskazuje, że "W celu spełnienia wymogów zawartych w art. 156.4, przeanalizowano notowania cen transakcyjnych nieruchomości "drogowych". Rynek analizowano na terenie powiatu grodziskiego oraz okolicznych powiatów od początku 2018 r. Ceny transakcyjne nieruchomości drogowych "drogowych" mimo niewielkich wahań kształtują się na podobnym poziomie jak w dacie wykonywania operatu szacunkowego, co obrazuje wykres z linią trendu czasowego. Z przeprowadzonej analizy wynika, że ceny transakcyjne nieruchomości "drogowych" są na podobnym poziomie jak w dacie wykonania operatu. Na rynku nieruchomości nie zaistniały zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W tej sytuacji należało uzna[ć], że operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3 (tj. od daty upływu ważności operatu szacunkowego)." Załączony do ANALIZY wykres z linią trendu czasowego zbliżony jest do wykresu załączonego na s. 10 operatu z 10 października 2019 r., z tą różnicą, że na osi cen maksymalny poziom w ANALIZIE określono na "80,00 zł", a w Operacie na "70,00 zł". W ANALIZIE określono czas w przedziałach: 2017-12-31; 2018-04-10; 2018-07-19; 2018-10-27; 2019-02-04; 2019-05-15; 2019-08-23; 2019-12-01; 2020-03-10; 2020-06-18. W Operacie określono czas w przedziale począwszy od 2016-11-26 do 2017-09-22 (nieujęty w ANALIZIE), zaś w zakresie istotnym do porównań zawartych w ANALIZIE - 2017-12-31; 2018-04-10; 2018-07-19; 2018-10-27; 2019-02-04; 2019-05-15; 2019-08-23. W ANALIZIE biegły nie wskazał, ile nowych transakcji sprzedaży nieruchomości drogowych uwzględnił w stosunku do Operatu, ze szczególnym uwzględnieniem transakcji po 31 grudnia 2017 r.; z jakich konkretnie "okolicznych powiatów" te transakcje pochodziły. Trafnie Sąd I instancji uznał, że jedyna transakcja z I kwartału 2020 r., opiewająca na kwotę 65 zł/m2, musiałaby być uznana za skrajną i jako taka odrzucona. W ANALIZIE biegły nie rozważył zmiany warunków prawnych i faktycznych wywołanych epidemią wirusa SARS-CoV-2 i jego ewentualnego wpływu na zachowania uczestników obrotu nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że wydruk komputerowy zatytułowany ANALIZA w istocie nie zawiera koniecznych informacji, pozwalających na wyprowadzenie wniosku, zaprezentowanego w ANALIZIE. Nadto ANALIZA, będąca w istocie wydrukiem komputerowym, nie będąc podpisaną przez rzeczoznawcę majątkowego, nie stanowi dokumentu w rozumieniu prawa. To podpis czyni dokument w rozumieniu prawa (podpisy złożone osobiście - przy braku przepisów ustawowych, stanowiących inaczej; odpowiednio: K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 38, 45 i n.; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer 2016, s. 339 uw. 14, s. 344-346, uw. 31-35; s. 347-349, uw. 1-7). Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Skoro organ odwoławczy nie przebadał dokumentu z 1 grudnia 2020 r. i niepodpisanego wydruku komputerowego zatytułowanego ANALIZA RYNKU NIERUCHOMOŚCI, załączonego do dokumentu z 1 grudnia 2020 r. pod kątem spełnienia wyżej wskazanych wymogów określonych we wskazanych wzorcach kontroli, to Sąd I instancji trafnie uznał, że naruszenie owych norm dopełnienia przemawiało za zastosowaniem normy odniesienia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.