I OSK 1563/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1914/16 w sprawie ze skargi T. G. na nienależyte działanie Prezydenta [...] postanawia oddalić skargę kasacyjną 2

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1914/16 w sprawie ze skargi T. G. (dalej skarżąca) na nienależyte działanie Prezydenta [...], odrzucił skargę. W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Skarżąca pismem z 29 listopada 2016 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na nienależyte wykonywanie obowiązków służbowych przez Prezydenta [...] Centrum Pomocy Społecznej [...] w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej działania organu naruszają praworządność i sprawiedliwość społeczną oraz interes prawny skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie lub odrzucenie skargi. Powołanym na wstępie postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi uczyniono sposób wykonywania obowiązków służbowych przez organ - Prezydenta [...] Centrum Pomocy Społecznej [...] dotyczących rozpoznawania wniosków i pism skarżącej składanych w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej. W ocenie Sądu skargę należy zakwalifikować jako tzw. skargę obywatelską, o której stanowi art. 227 i następne K.p.a. Sąd podkreślił, że przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skargę taką należy wnieść do organów wskazanych w art. 229 K.p.a. Sądy administracyjne nie orzekają w sprawach dotyczących tych skarg, jak i sposobu ich rozpoznawania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. G. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 227, 229 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi podczas gdy właściwa interpretacja treści skargi jak i jej kwalifikacja prowadzi do wniosku, że skarga powinna zostać rozpoznana merytorycznie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; - art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 207 ze zm.) dalej "P.p.s.a.", poprzez jego niezastosowanie co w konsekwencji doprowadziło do nieobjęcia przez Sąd kontrolą działalności administracji publicznej, podczas gdy zastosowanie wskazanego przepisu obliguje Sąd do merytorycznego rozpoznawania skargi; - art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi, podczas gdy w ocenie skarżącej przedmiotowy przepis nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd rozpoznając sprawę nie przeprowadził prawidłowej i wnikliwej analizy materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej Sąd błędnie przyjął, że skarga nie należy do właściwości sądów administracyjnych i naruszył tym samym zasady kontroli działalności administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca ma obowiązek wskazania przepisów procesowych naruszonych przez sąd przy ferowaniu wyroku – spośród regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, ewentualnie w powiązaniu z przepisami regulującymi postępowanie, w którym zaskarżony akt administracyjny został podjęty, wyjaśnienia na czym naruszenie polegało i jaki był możliwy istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymogom. Po pierwsze zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały powiązane z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie nie został precyzyjnie określony zarzut naruszenia art. 3 P.p.s.a. Przepis ten składa się z szeregu mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. z trzech paragrafów, a w ramach paragrafu drugiego z dziewięciu podpunktów. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono ( sprecyzowano), którego dokładnie przepisu zarzut ten dotyczy, co w istocie uniemożliwia odniesienie się do tego wytyku. Po trzecie podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie wyjaśniają w jaki sposób podniesione w nich naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach ( art. 3 § 3 P.p.s.a.) Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Dotyczy ona w istocie "nienależytego wykonywania zadań służbowych" przez Dyrektora Centrum Pomocy Społecznej. Z akt sprawy wynika, iż wnioski skarżącej zostały załatwione w formie przewidzianej dla określonych spraw, zaś doręczenie nastąpiło w trybie zastępczym (art. 44 K.p.a.). Taki sposób działania organu – doręczenie pism w sposób niezgodny z wnioskiem skarżącej stanowi przedmiot jej skargi. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest to skarga przewidziana w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że w postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno- techniczną. W postępowaniu tym nie ma stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie takie nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Zakończenie postępowania skargowego przybiera formę zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, zawierającego informację o czynnościach organu załatwiającego skargę i ich rezultatach. W sądownictwie administracyjnym ugruntowane jest stanowisko, wedle którego ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skarga z art. 227 K.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że w sprawie zaistniała podstawa do odrzucenia skargi. Kwestionowane przez skarżącą nienależyte wykonywanie obowiązków służbowych nie mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. i dlatego też wniesiona skarga jako, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podległa odrzuceniu. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie w podstawie prawnej wydanego orzeczenia wskazał art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., w sytuacji gdy w sprawie zaistniała sytuacja unormowana w art. 58 § 1 pkt P.p.s.a., ale uchybienie to pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze i uznając zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a w zw. z art. 181 § 2 P.p.s.a. i art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W niniejszej sprawie skarżąca korzystała ze zwolnienia od kosztów sądowych. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.