I OSK 1557/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 326/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 1 lutego 2021 r. nr Rep.2281/ŚR/20 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 326/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpatrzeniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 1 lutego 2021 r. nr Rep.2281/ŚR/20 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz skarżącego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Zalewa z dnia 16 listopada 2020 r. odmawiającą [...] przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką - [...]. Uzasadniając stanowisko organ wskazał, że w przeciwieństwie do organu I instancji nie rozważało spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 poz. 111), dalej jako: "u.ś.r.". Jednakże przyczyną odmowy jest fakt, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim i współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy orzekające powinny w okolicznościach niniejszej sprawy wziąć pod uwagę faktyczne możliwości sprawowania opieki nad [...] przez jej męża [...], który ma 87 lat. Wiek ten uprawnia do dodatku pielęgnacyjnego, bez względu na niezdolność do pracy oraz samodzielnej egzystencji (art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, t.j. Dz.U. z 2021 r., poz.291; art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, t.j. Dz. U. z 2021 r., poz.266). Celem tego dodatku jest udzielenie z środków publicznych pomocy osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji oraz osobom w podeszłym wieku. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. polegającą na przyjęciu, iż zastosowanie wyłącznie językowej wykładni tego przepisu narusza konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej, a także zasadę ochrony i opieki nad rodziną (a co za tym idzie - uznanie przez Sąd o konieczności jednoznacznej oceny, czy obiektywnie zachodzi, czy nie - brak zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, zaś oceny tej można dokonać, kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego), 2. naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, iż organy administracji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Niesporne jest w sprawie, że skarżący [...] sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką - [...]. Bezspornie również [...] pozostaje w związku małżeńskim z [...]. Osią sporu w niniejszej sprawie jest zatem czy świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane innemu członkowi rodziny, zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności, gdy małżonek jako zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności tej opieki faktycznie sprawować nie może. Wskazać należy, że na uwzględnienie i to w stopniu narzucającym konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku zasługuje zarówno zarzut materialny naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, jak i zarzut procesowy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Treść przytoczonych przepisów jest jasna, czytelna i nie budzi żadnych wątpliwości językowych i interpretacyjnych. Również Sąd wojewódzki nie kwestionował literalnej treści wyżej przytoczonych regulacji prawnych, a jedynie językową, mając na uwadze fakt, że w niniejszej sprawie współmałżonek osoby wymagającej opieki (a który sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), jest bezspornie i obiektywnie - co wynika z akt sprawy - osobą w podeszłym wieku, z przyczyn obiektywnych nie mogącą wykonywać swoich ustawowych obowiązków, czyli nie mogącą sprawować opieki nad chorą małżonką. Sąd Wojewódzki, odwołując się do wieku współmałżonka (87 lat), przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, konstytucyjnych norm sprawiedliwości społecznej i wspierania rodziny oraz zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej - uzasadnił swoje stanowisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądem Sądu Wojewódzkiego. Odpowiadając na sporne w sprawie zagadnienie posłużyć się należy aktualnym stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OSP 2/22, w której Sąd stwierdził, że formułując warunki odstąpienia od literalnego rozumienia przepisu, w orzecznictwie wskazuje się, że może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Dalej w uchwale wskazuje się, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. W świetle przytoczonej uchwały należy przyjąć, że nie jest rolą sądu administracyjnego znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego dla zasad przyznawania w konkretnym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, ale zbadanie czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa. Decyzja wydawana w kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bowiem decyzją uznaniową. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale brzmienie nadane ustawie przez ustawodawcę względem standardów konstytucyjnych nie jest przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. W przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane - zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca - jak wskazano w uchwale - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. W konsekwencji, jeszcze raz podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale stwierdził, iż "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r., I OSK 148/22; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r., I OSK 161/22). Pogląd ten w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, a to skutkuje uznaniem skargi kasacyjnej za usprawiedliwioną. Tym samym za skuteczny należy również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie dopatrzył się naruszenia w sprawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie i prawidłowo, zaś uchylenie wyroku Sądu I instancji miało swoją podstawę w nieprawidłowo dokonanej przez ten Sąd interpretacji przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji. Konkludując, powyższe prowadziło do wniosku, że zarzut materialnoprawny oparty na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych był trafny. Jak bowiem wyżej wywiedziono nie legitymowanie się przez małżonka osoby chorej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.