I OSK 1550/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 641/17 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od H. W. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 641/17, po rozpoznaniu skargi H. W., uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wydane w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. W dniu [...] lipca 2017 r. H. W. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w W. w celu rejestracji jako osoba bezrobotna. Przedłożył organowi dokumentację z przebiegu zatrudnienia, w tym m.in. świadectwo pracy z ostatniego zakładu, w którym świadczył pracę przed rejestracją, tj. [...] Sp. z o.o. Jak wynikało z tego dokumentu był zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy w okresie od dnia [...] marca 2015 r. do dnia [...] czerwca 2017 r., zaś zatrudnienie ustało z upływem czasu na jaki umowa została zawarta. Ponadto oświadczył, że posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej, która aktualnie pozostaje zawieszona na okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] stycznia 2019 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Starosta W., działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1065 ze zm., dalej: "ustawa") oraz art. 104 kpa, uznał skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...] lipca 2017 r. oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] lipca 2017 r. Organ pierwszej instancji podał, że skarżący zarejestrował się jako osoba bezrobotna w okresie zgłoszonego do ewidencji działalności gospodarczej zawieszenia jej wykonywania. W takim przypadku zasiłek będzie mu przysługiwał dopiero po upływie 90 dni od dnia rejestracji. W wyniku rozpatrzenia odwołania H. W., Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 i art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie oparł na tej samej podstawie faktycznej i ocenie prawnej, co organ pierwszej instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu i stwierdził, że spełnia przesłanki do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "ppsa") uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego i decyzję ją poprzedzającą. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, poza sporem pozostaje, że skarżący w dacie rejestracji spełniał przesłanki do uznania go za osobę bezrobotną w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Sporna jest natomiast kwestia spełnienia przez skarżącego przesłanek do przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych od dnia rejestracji. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodziły negatywne przesłanki uniemożliwiające przyznanie skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych. W szczególności zastosowania nie znajdowała okoliczność, o której mowa w art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy. Fakt zarejestrowania się przez skarżącego w charakterze osoby bezrobotnej w okresie zgłoszonego do ewidencji działalności gospodarczej zawieszenia jej wykonywania nie miał bowiem żadnego wpływu tak na uzyskanie samego statusu bezrobotnego, jak i zasiłku. Sąd stwierdził, że nabycie przez stronę statusu osoby bezrobotnej związane było wyłącznie z zakończeniem pracy w [...] Sp. z o.o. Zgodnie ze świadectwem pracy z tego zakładu skarżący był w nim zatrudniony nieprzerwanie od dnia [...] marca 2015 r. w pełnym wymiarze czasu pracy. Przy czym od dnia [...] czerwca 2015 r. zatrudnienie to miało charakter czasowy, trwający do dnia [...] czerwca 2017 r. Skoro skarżący ubiegał się o nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych wyłącznie z tytułu ustania stosunku pracy, to niedopuszczalne było odwołanie się przez organy do okoliczności związanych z zawieszoną przez niego działalnością gospodarczą. Przesłanka z art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy nie miała bowiem zastosowania do osób, których status i prawo do zasiłku nie wynikały z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, ale z tytułu stosunku pracy. Organ mógł zatem w odniesieniu do osoby skarżącego dokonywać weryfikacji spełnienia przesłanek do nabycia prawa do zasiłku wyłącznie z tytułu zatrudnienia go w [...] Sp. z o.o. i nie miał podstaw do pozbawienia go tego uprawnienia tylko z tego powodu, że zarejestrował się on jako bezrobotny w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał naruszenie prawa materialnego, to jest art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2017 r. poz. 1065 ze zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanka w nim zawarta winna znaleźć zastosowanie wyłącznie do tych osób, które po zawieszeniu prowadzonej działalności gospodarczej i opłacaniu w jej trakcie składek na ubezpieczenie społeczne w stosownej wysokości z tego tytułu ubiegały się o przyznanie im zasiłku dla bezrobotnych, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 71 ust. 1 ustawy z pominięciem art. 75 tej ustawy oraz niewłaściwe zastosowanie art. 75 ust. 1 pkt 8 wspomnianej ustawy poprzez błędne stwierdzenie, że nie ma on zastosowania względem osoby, która zarejestrowała się jako osoba bezrobotna w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, a po wygaśnięciu stosunku pracy. Mając powyższe na uwadze Wojewoda Dolnośląski wniósł: 1. na podstawie art. 188 ppsa o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi; 2. względnie, w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 3. na podstawie art. 203 ppsa zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W oparciu o art. 176 § 2 ppsa Wojewoda Dolnośląski oświadczył, że zrzeka się prawa do rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej. W myśl art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który zarejestrował się jako bezrobotny w okresie, zgłoszonego do ewidencji działalności gospodarczej, zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Stosownie jednak do art. 75 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy - bezrobotnemu, o którym mowa w ust. 1, spełniającemu warunki określone w art. 71, zasiłek przysługuje po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy - w przypadku wymienionym w ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy. Powołane wyżej przepisy były dla orzekających w niniejszej sprawie organów podstawą do zastosowania wobec skarżącego 90 - dniowego okresu karencji, a tym samym odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem rejestracji jako osoba bezrobotna. Bez przeprowadzenia kompleksowej wykładni, a więc bez zrozumienia celu, jaki przyświecał rozwiązaniu zawartemu w art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy, nie sposób ustalić jego znaczenia w niniejszej sprawie. Ustawodawca uzależnił bowiem przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, a dokładnie okresu, od którego to świadczenie będzie przysługiwało, od przyczyny i trybu rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy (art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy), obejmując od nowelizacji ustawy z 2010 r. tą regulacją również zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej. Lektura uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 257, poz. 1725) wskazuje na intencje ustawodawcy. W uzasadnieniu tym stwierdzono, że: "W art. 75 ustawy: w ust. 1 oraz w ust. 2 została wykluczona możliwość uzyskania zasiłku dla bezrobotnych w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Zmiana ta jest konsekwencją zmiany w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, na mocy której w okresie zgłoszonego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej można uzyskać status bezrobotnego. Ponieważ zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej następuje na wniosek zainteresowanego, jest uzasadnione analogiczne traktowanie tej sytuacji z rozwiązaniem stosunku pracy z własnej inicjatywy lub na mocy porozumienia stron przez pracownika. Należy zauważyć, że pracownicy w sytuacji rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron mogą uzyskać zasiłek dla bezrobotnych po upływie 90 dni od dnia rejestracji". Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy po jej nowelizacji z 2010 r. stanowi zatem, że status bezrobotnego można nabyć również w okresie, w którym zgłoszono zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej. Jednocześnie jednak w art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy została wyłączona możliwość uzyskania zasiłku dla bezrobotnych w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Ponieważ zawieszenie to następuje na wniosek zainteresowanego, ustawodawca w art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy potraktował taką sytuację analogicznie jak rozwiązanie stosunku pracy przez pracownika lub na mocy porozumienia stron. W rezultacie w obu wypadkach bezrobotny może wprawdzie uzyskać zasiłek dla bezrobotnych, ale dopiero po upływie 90 dni od dnia rejestracji w Urzędzie Pracy (tzw. okres karencji). Należy zauważyć, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy odróżnia regulację w zakresie warunków uzyskania statusu osoby bezrobotnej od zagadnienia przesłanek przyznania prawa do zasiłku. Nie każdej osobie rejestrującej się jako bezrobotna będzie więc przysługiwało prawo do zasiłku. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że skarżący spełniał w dniu rejestracji warunki do uznania za osobę bezrobotną, ponieważ pozostawał w okresie zawieszenia działalności gospodarczej (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy), a jednocześnie był osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia (art. 2 pkt 2 ustawy). Niemniej jednak istotne jest, że art. 71 ust. 1 ustawy wyraźnie stanowi, żeby przy ustalaniu prawa do zasiłku uwzględniać zastrzeżenia zawarte w art. 75 ustawy. W takiej sytuacji należało podzielić pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że okoliczność, iż skarżący legitymuje się okresem zatrudnienia co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem uprawnia do zasiłku (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy), ale z zastrzeżeniem zastosowania okresu karencji (90 dni), określonego w art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy, a to z uwagi na zawieszenie przez skarżącego działalności gospodarczej. W sprawie niniejszej bowiem, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji oraz skarżącego, rozstrzygające znaczenie miała okoliczność przewidziana w art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy, tj. zarejestrowanie się przez skarżącego jako osoba bezrobotna w okresie zgłoszonego do ewidencji zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Mając powyższe na względzie, skoro podniesione w podstawie skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się być zasadne - należało na podstawie art. 188 ppsa w zw. z art. 151 ppsa uwzględnić skargę kasacyjną i uchylić zaskarżony wyrok, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - jednocześnie rozpoznać skargę poprzez jej oddalenie w całości. Z uwagi, że skarżący jest osobą bezrobotną, na podstawie art. 207 § 2 ppsa, odstąpiono od zasądzenia od niego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.