I OSK 155/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1146/21 w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 marca 2021 r. nr KKU-116/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 sierpnia 2021 r., I SA/Wa 1146/21, oddalił skargę Gminy M. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 25 marca 2021 r. nr KKU-116/20 utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 11 maja 2020 r., nr WIN-III.7532.1.53.2020.KT w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę M., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie N,, Gmina M., oznaczonej na mapie i w rejestrze gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,29 ha, nr [...] o pow. 0,23 ha, KW nr [...]. W skardze kasacyjnej strona skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia przez KKU art. 107 w zw. z art. 140 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przez Wojewodę art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez uniemożliwienie zapoznania się oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w dniu 22 kwietnia 2020 r. Warmińsko-Mazurski Urząd Wojewódzki w Olsztynie dostarczył Burmistrzowi M. zawiadomienie WIN_III.7532.1.53.2020.KT o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę M. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: uCOVID) obowiązującej w dniu dostarczenia zawiadomienia, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zgodnie z art. 68 ust. 6 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15 zzs uCOVID, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15 zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem termin ten rozpoczął swój bieg dopiero 24 maja 2020 r. Wojewoda przed rozpoczęciem biegu terminu do możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w dniu 11 maja 2020 r. wydał decyzję stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę M., nieodpłatnie, prawa własności przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa. W tej sytuacji, w odwołaniu od decyzji Wojewody strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Zgodnie art. 140 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w którym brak jest wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 7 marca 2018 r., II SA/Gd 790/17). KKU w żaden sposób nie odniosła się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia prawa strony wynikającego z art. 10 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej, powyższy zarzut był istotny, gdyż zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. W ocenie strony skarżącej, także Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie ustosunkował się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przez Wojewodę art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie zapoznania się oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie. Tym samym, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przez ustawę. Uniemożliwia to również ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjne nie podlega uwzględnieniu. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jako naruszone wskazane zostały natomiast przepisy art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 107 i 140 oraz art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Również sąd I instancji uwzględnia skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W każdym zatem przypadku, zarówno na poziomie pierwszej, jak i drugiej instancji sądowej, stwierdzenie istotnego wpływu naruszenia na wynik postępowania jest warunkiem skuteczności postawionego zarzutu. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta nie została wykazana. Istotnie, decyzja organu I instancji została wydana przed upływem terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Nie określono jednak w skardze kasacyjnej, w jaki sposób wpłynęło to na rozstrzygnięcie. Nie jest to również sytuacja tożsama z pozbawieniem strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Należy zwrócić uwagę, że w toku całego postępowania strona była na bieżąco informowana o podejmowanych czynnościach, a przy piśmie z 22 kwietnia 2020 r., zawiadamiającym o zakończeniu postępowania dowodowego, możliwości zapoznania się z materiałem i wyznaczającym termin do 30 kwietnia 2020 r. na wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów, dołączone zostały akta sprawy. Stronie wskazano także na dodatkowe kanały komunikacji, za pomocą których mogła uzyskać informacje w sprawie. W sprawie nie naruszono zatem ani obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, ani nie pozbawiono możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Całe akta sprawy zostały stronie przesłane i mogła się ona z nimi zapoznać. Zarzuty wobec materiału dowodowego zostały zawarte w odwołaniu. Strona nie wskazuje, jakie czynniki uniemożliwiły jej wcześniejsze ustosunkowanie się do przedstawionych akt sprawy i zebranego materiału. Wobec tego nie jest trafne wskazanie w skardze kasacyjnej na art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Nie można stwierdzić, że organ uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do dowodów, skoro przesłał jej akta sprawy. Jeżeli wydanie decyzji przed upływem terminu do wypowiedzenia się w jakikolwiek sposób ograniczyło stronę w jej prawach, to powinna ona w skardze kasacyjnej określić, dlaczego w istotny sposób wpłynęło to na wynik postępowania. Nadto organ odwoławczy jest organem merytorycznym w sprawie, zaś strona otrzymała akta sprawy i wypowiedziała się co do zebranych dowodów w odwołaniu. Natomiast na etapie skargi kasacyjnej zarzuty nie dotyczą konkretnych ustaleń faktycznych, ale podważają prawidłowość uzasadnienia decyzji organu odwoławczego oraz Sądu I instancji ze względu na pominięcie kwestii terminu do wypowiedzenia się w sprawie i naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Na tym etapie to już nie samo naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. jest przedmiotem zarzutu, ale pominięcie tej kwestii w uzasadnieniach decyzji oraz wyroku Sądu I instancji. Zarzut ten jest zatem trafny, ale nie jest skuteczny. W odniesieniu do tak postawionych zarzutów również brak jest bowiem wskazania, jak naruszenie to wpłynęło na wynik sprawy. Należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że okoliczność wydania decyzji przed upływem terminu do wypowiedzenia się przez stronę nie została w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak też w uzasadnieniu Sądu I instancji rozważona i oceniona, w tym sensie zarzut jest trafny. Na etapie skargi kasacyjnej konieczne jednak jest wykazanie, jak stan ten wpływa na wynik postępowania, czy mógłby on być inny, gdyby tę kwestię dostrzeżono. Z tego względu zarzut nie jest skuteczny, takich argumentów w skardze kasacyjnej nie przedstawiono. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a. nie mógł zatem odnieść skutku. Ograniczenie wprowadzone w art. 174 pkt 2, jak też w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma na celu wyeliminowanie uchylenia decyzji lub wyroku ze względu na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, jeżeli wyeliminowanie tych uchybień w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym lub sądowym nie będzie miało możliwie istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.