I OSK 1547/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 955/22 w sprawie ze skargi I.P. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 14 stycznia 2022 r., nr DSZ-V.5321.1.1271.2.2021.AC w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I.P. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 955/22 oddalił skargę I.P. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 14 stycznia 2022 r., nr DSZ-V.5321.1.1271.2.2021.AC, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 18 października 2021 r., nr 4602/ŚW/2021 w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie wyroku, zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 23a ust. 5, 6 oraz 9 i w zw. z art. 7 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 10, art. 11 ust. 3 lit. a oraz art. 67 i 68 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, art. 60 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - przez uznanie, że na podstawie tych przepisów już samo podleganie ustawodawstwu innego państwa w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia stanowi podstawę do zwrotu świadczeń pobranych w Polsce, jako uzyskanych bez podstawy prawnej - nawet jeśli równocześnie w państwie właściwym takie świadczenia za analogiczne okresy nie przysługiwały w związku ze zbyt krótkim okresem składkowym w państwie właściwym lub niespełnianiem innych wymogów formalnych, takich jak zameldowanie w państwie właściwym; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez jego niezastosowanie, jako że zgodnie z jego treścią: "świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej", gdy w niniejszej sprawie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego rozstrzygają, że świadczenie rodzinne w innym kraju członkowskim UE przysługuje, jeżeli osoba uprawniona posiada odpowiedni okres składkowy uprawniający do pobierania świadczenia w innym państwie, niż państwo dotychczas wypłacające świadczenia społeczne; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 7 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego niezastosowanie, jako że przesłanką negatywną wypłaty świadczenia rodzinnego jest okoliczność, że członkowi rodziny przysługuje na dziecko zasiłek rodzinny za granicą, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej, gdzie mężowi skarżącej nie przysługiwało świadczenie rodzinne na terenie Niemiec w okresie objętym zaskarżoną decyzją. II. Naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie przez Sąd, że skarżąca miała w chwili pobierania zasiłku rodzinnego za okres wskazany w decyzji świadomość tego, iż pobiera je w sposób nienależny, wówczas gdy takiej świadomości nie miała, jako że nie przysługiwało jej mężowi świadczenie na terenie Niemiec. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że samo podleganie koordynacji systemów zabezpieczeń społecznego oraz możliwość ubiegania się w innym państwie o świadczenia zabezpieczenia społecznego nie jest wystarczające aby uznać świadczenie za nienależnie pobrane. W przypadku zaistnienia ww. przesłanek konieczne jest badanie czy strona nabyła prawo do świadczeń na rodzinę w innym państwie. Celem przepisów normujących instytucję koordynacji systemów świadczeń zabezpieczenia społecznego jest eliminacja sytuacji, w której będą pobierane świadczenia tego samego rodzaju z dwóch różnych państw za ten sam okres. Jeżeli do takiej kumulacji świadczeń systemów zabezpieczenia społecznego nie doszło, to nie można mówić o konieczności realizacji celów tych regulacji i stwierdzać, że uprawniony pobrał świadczenia w sposób nienależny, a następnie zobowiązywać go do ich zwrotu. Minister orzekający w sprawie stwierdził zaistnienie przesłanek powstania nienależnie pobranego świadczenia mimo, że w jego ustaleniach brakuje jakichkolwiek informacji na temat przepisów obowiązujących w państwie obcym, a przewidujących w sposób wyraźny uprawnienie męża skarżącej, jako osoby pracującej w Niemczech, do przyznawanych tam świadczeń. Ważniejsze jest jednak to, że w decyzji zobowiązującej do zwrotu świadczeń brakuje ustaleń na temat wydania przez organy państwa członkowskiego aktu przyznającego świadczenie zagraniczne na skutek skonkretyzowania takiego przepisu. Mąż skarżącej otrzymał świadczenie na małoletnie dzieci z Niemiec dopiero od dnia 1 lutego 2018 r., jednak organy wyjaśnień w tym zakresie nie dokonały, co uzasadnia, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja, a ostatecznie wyrok Sądu I instancji, zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., bez ustalenia kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych przesądzających o tym, czy istniały podstawy do uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Tym samym organy naruszyły również art. 23 a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż zastosowały ten przepis przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia przesłanek. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu koszów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji były przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2022 r. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm., dalej: u.p.p.w.d.), albowiem przedmiotem rozstrzygnięcia było świadczenie wychowawcze wypłacone skarżącej na wychowanie dzieci za okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. W podstawie prawnej decyzji podane zostały przepisy art. 11 ust. 1 i ust. 2 i art. 16 ust. 10 w zw. z art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3 u.p.p.w.d. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego kierowane są przeciwko przepisom ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), która w sprawie nie była stosowana, nie odnosi się ona do świadczenia wychowawczego, ale do odrębnych od świadczenia wychowawczego świadczeń rodzinnych, których katalog określa art. 2 u.ś.r. Z tego też powodu zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść skutku, zarówno organy jak i Sąd I instancji nie mogły dopuścić się naruszenia przepisów, które w sprawie nie znajdowały zastosowania. Nie znajdowały zastosowania w sprawie również przepisy art. 10, art. 11 ust. 3 lit. a) oraz art. 67 i 68 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i art. 60 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Kwestie związane z podstawami do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia zostały bowiem już uprzednio rozstrzygnięte w innej wydanej decyzji. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, kwestia podlegania męża skarżącej pod przepisy koordynacji systemów zabezpieczania społecznego została rozstrzygnięta w decyzji Burmistrza Pułtuska z 14 listopada 2019 r., którą organ ten uchylił swoją pierwotną decyzję z 18 września 2017 r. o przyznaniu świadczenia wychowawczego na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r., w oparciu o art. 16 ust. 6 u.p.p.w.d. , zgodnie z którym w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W konsekwencji tego uchylenia, wojewoda jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o świadczenie wychowawcze, wydał decyzję odmowną z 27 stycznia 2021 r. W ten sposób wypłacone na podstawie decyzji Burmistrza z 18 września 2017 r. świadczenia stały się nienależnie pobrane, zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 3 u.p.p.w.d. Zarzuty naruszenia wskazanych rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady nie mogły zatem na obecnym etapie sprawy odnieść skutku. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych wyznaczają przesłanki prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie wskazano, z jakiego przepisu ma wynikać dla organu orzekającego w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych obowiązek ustalenia, czy osoba je pobierająca miała świadomość, że świadczenie jej nie przysługuje. Także uzasadnienie tego zarzutu skargi kasacyjnej nie koreluje z przedmiotem sprawy, albowiem przedmiotem ustaleń nie było istnienie przesłanek do uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, a przesłanek do wydania decyzji nie wyznaczał art. 23a ust. 5 u.ś.r. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.