I OSK 1547/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Tarnowskie Góry od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 423/20 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 423/20, po rozpoznaniu skargi P. S.A. w W., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wojewoda Katowicki decyzją z dnia 6 czerwca 1991 r. (z klauzulą wykonalności nadaną 8 lipca 1992 r.) stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę Tarnowskie Góry własności nieruchomości położonej w obrębie Tarnowskie Góry, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]m2, objętej księgą wieczystą nr [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Na wniosek Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Katowicach Zarządu Kolei Dojazdowych w Bytomiu, Wojewoda Katowicki postanowieniem z dnia 30 marca 1993 r. wznowił postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją z dnia 6 czerwca 1991 r. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, Wojewoda Katowicki decyzją z dnia 22 listopada 1993 r.: 1) uchylił w całości decyzję własną z dnia 6 czerwca 1991 r.; 2) stwierdził, że Gmina Tarnowskie Góry nie nabyła z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminnej Spółdzielni "S." w T., postanowieniem z dnia 13 kwietnia 1995 r. stwierdziła uchybienie terminu do jego wniesienia. Następnie Wojewoda Katowicki decyzją z dnia 20 listopada 1995 r. uchylił ostateczną decyzję własną z dnia 22 listopada 1993 r. oraz stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Tarnowskie Góry własności nieruchomości położonej w obrębie Tarnowskie Góry, ujawnionej w Kw nr [...], szczegółowo opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozparzeniu odwołania P., decyzją z dnia 15 lutego 1996 r. uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi Miasta Tarnowskie Góry, wyrokiem z dnia 22 kwietnia 1997 r. sygn. akt I SA 646/96 oddalił skargę. Decyzją z dnia 21 maja 2018 r. Wojewoda Śląski stwierdził, że decyzja Wojewody Katowickiego z dnia 22 listopada 1993 r. wydana została z naruszeniem prawa. Jednocześnie organ wskazał, że uchylenie tej decyzji nie może nastąpić z powodu upływu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 22 listopada 1993 r. wystąpiło Miasto Tarnowskie Góry. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 27 czerwca 2019 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Katowickiego z dnia 22 listopada 1993 r., w uzasadnieniu wskazując, że działka nr [...] w dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i nie pozostawała w zarządzie Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Katowicach Zarządu Kolei Dojazdowych w Bytomiu. Zdaniem organu nadzoru błędnie zatem Wojewoda Katowicki w decyzji z dnia 22 listopada 1993 r. uznał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) wykluczające komunalizację spornej nieruchomości na rzecz Gminy Tarnowskie Góry. W ocenie Ministra ww. decyzja z dnia 22 listopada 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy, co obligowało organ nadzoru do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto Minister stwierdził, że prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji był zobligowany do oceny, czy nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., które uniemożliwiłyby wyeliminowanie z obrotu prawnego badanej decyzji. Przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało istnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., które uniemożliwiałyby stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej. Jednocześnie wskazano, że upływ czasu jaki nastąpił od wydania wadliwej decyzji nie stanowił przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności. Od decyzji z dnia 27 czerwca 2019 r. P. S.A. w W. wniosły skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję podzielił stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że według stanu na 27 maja 1990 r., przedsiębiorstwo państwowe P. nie legitymowało się prawem zarządu do terenu obejmującego grunt oznaczony jako działka nr [...]. Sąd nie zgodził się jednak z organem nadzoru, że okoliczność braku tytułu prawnego P. do spornego gruntu jest widoczna na pierwszy rzut "oka", a przez to oczywista. Ustalenie, czy w tej konkretnej sprawie w ogóle powstało prawo zarządu, czy po utworzeniu P. przedsiębiorstwo to nabyło to prawo i czy zachowało to prawo według stanu na datę komunalizacji (27 maja 1990 r.) wymagało pogłębionej analizy stanu prawnego i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwały sygn. akt I OPS 2/16, I OPS 5/17). Sąd uznał zatem, że organ nadzoru błędnie zakwalifikował naruszenie przez Wojewodę Katowickiego w decyzji z dnia 22 listopada 1993 r. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy jako naruszenie o charakterze "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Faktem jest to, że organ wojewódzki wadliwie uznał, że wpis wieczystoksięgowy "Zarząd Kolejowy" kreował prawo zarządu i przyjął, że prawo to istniało w dacie komunalizacji, skoro jednostka organizacyjna P. wynajmowała sporną nieruchomość Gminnej Spółdzielni S. w T. Minister pominął jednak, że ustalenie, jak traktować tego rodzaju wpis w księdze wieczystej, wymagało wykładni prawa na tle konkretnego stanu faktycznego sprawy, a przez to wadliwe stanowisko Wojewody nie mogło być przez Ministra potraktowane jako kwalifikowane naruszenie prawa materialnego. Sam organ nadzoru uznając brak tytułu prawnego P. do spornej nieruchomości w dacie komunalizacji powoływał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na orzecznictwo sądowe, które powstało już po wydaniu przez Wojewodę Katowickiego decyzji komunalizacyjnej z 1993 r. W tej sytuacji Sąd uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdzając, z powodów opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rażące naruszenie prawa przez Wojewodę Katowickiego, naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 5 ust. 1 ustawy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że sporne mienie nie mogło być wyłączone z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W dacie komunalizacji P. miało status przedsiębiorstwa państwowego i należało do kategorii tzw. jednostek gospodarki uspołecznionej (art. 33 § 1 pkt 2 ówczesnego Kodeksu cywilnego), a nie organu administracji rządowej lub organu władzy państwowej. P. nie było też wymienione w wykazie przedsiębiorstw objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). Kwestia udokumentowania tytułu prawnego (spółdzielni i innych osób prawnych) do gruntu w 1990 r. nie była zaś oczywista, a przez to problematyka ta (ustalenie przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym prawa zarządu na podstawie decyzji opłatowej) nie może być kwalifikowana jako przykład rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Tarnowskie Góry, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na błędnej wykładni przepisu prowadzącej do wniosku, że decyzja Wojewody Katowickiego z dnia 22 listopada 1993 r. nie może stanowić przypadku wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego kasacyjnie decyzja ta nie została wydana na tej podstawie, że P. posiadały decyzję, o której o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, zm.), ale jedynie na tej podstawie, że w księdze wieczystej nieruchomości znajdował się pozaborczy wpis: "Zarząd kolejowy", jak również że P. wynajmowały nieruchomość. Błędnie oznacza to, że decyzja, której Minister Sprawa Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność w decyzji z dnia z dnia 27 czerwca 2019 r. nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów. Na podstawie ww. zarzutu skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie i oddalenie skargi P. S.A. w W. albo uchylenie zaskarżonego wyroku oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w ww. skardze. Skarga kasacyjna jest zasadna. W skardze kasacyjnej sformułowany został zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że będąca przedmiotem postępowania nadzorczego decyzja Wojewody Katowickiego z dnia 22 listopada 1993 r. nie może stanowić decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do tego zarzutu podkreślić należy, że zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Wojewoda Katowicki w decyzji z dnia 22 listopada 1993 r. błędnie uznał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wykluczające komunalizację spornej nieruchomości na rzecz Gminy Tarnowskie Góry. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko Ministra zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia 27 czerwca 2019 r., że na dzień 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. nie legitymowało się prawem zarządu do terenu obejmującego grunt oznaczony jako działka nr [...], tym samym decyzja z dnia 22 listopada 1993 r. wydana została z naruszeniem prawa. Zagadnieniem spornym pozostaje, czy to naruszenie prawa miało charakter rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Ministra ww. decyzja z dnia 22 listopada 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy, co obligowało organ nadzoru do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zdaniem zaś Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało wprawdzie zdefiniowane przez ustawodawcę, tym niemniej instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie, normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Poza tym za rażące należy również uznać takie naruszenie prawa, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W wyroku z dnia 26 czerwca 2025 r. sygn. akt I OSK 1414/23 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie stanu prawnego (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1611/22, LEX nr 3882922). Aby zatem można było przyjąć, że dany przepis może podlegać różnej wykładni, wykluczającej jego ewentualne naruszenie w sposób rażący, trzeba najpierw ustalić, jaka norma prawna wynika z określonego przepisu i czy norma ta może podlegać różnym, równoważnym z punktu widzenia jej celu interpretacjom. Aby odnieść powyższe uwagi do okoliczności dotyczących wydania przez Wojewodę Katowickiego decyzji z dnia 22 listopada 1993 r. (którą w pkt 1 uchylono decyzję komunalizacyjną z dnia 8 lipca 1992 r., a w pkt 2 stwierdzono, że Gmina Tarnowskie Góry nie nabyła z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości) to wskazać należy, że Wojewoda wydając przedmiotową decyzję odwołał się do historycznego wpisu zarządu kolejowego w księdze wieczystej dokonanego przez zaborcze władze niemieckie, a także na fakt wynajmowania przez P. przed 1990 r. przedmiotowej nieruchomości Gminnej Spółdzielni "S." w T. Inne okoliczności faktyczne i prawne nie były przedmiotem oceny w decyzji z dnia 22 listopada 1993 r. Natomiast w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji z dnia 22 listopada 1993 r. zebrano szereg dokumentów wydanych przed datą komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., które wskazywały między innymi na wygaszenie zarządu (użytkowania), przekazanie mienia innemu podmiotowi (szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Wydając decyzję z dnia 22 listopada 1993 r. Wojewoda nie ustalił pełnego stanu faktycznego, a w konsekwencji dokonał nieprawidłowej oceny prawnej, co spowodowało, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w postępowaniu nadzorczym decyzja jest oceniana i badana na datę jej wydania, tj. 22 listopada 1993 r., tym samym powstałe wiele lat później wątpliwości, czy też rozbieżności co do wykładni przepisów komunalizacyjnych nie mogą uzasadniać braku rażącego naruszenia prawa w sytuacji gdy rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, mającej zastosowanie w danej sprawie, normy prawnej. Stąd też dokonując oceny, czy dana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy oceny tej dokonywać na datę wydania zaskarżonej decyzji, a nadto należy mieć na uwadze okoliczności i przyczyny, które spowodowały, że doszło do wydania takiej decyzji. Nie zawsze są to trudności spowodowane ustaleniem właściwego stanu prawnego i wynikłymi na tym tle sporami, bywa, że taką przyczyną są uchybienia po stronie organu prowadzącego postępowanie i wydającego decyzję. W tej drugiej sytuacji, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Mając powyższe na uwadze, zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.