I OSK 1533/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2222/21 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz T.K. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2222/21, oddalił skargę T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r., nr KOC/5085/Go/20. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Orzeczeniem administracyjnym z 5 maja 1951 r., wydanym po rozpatrzeniu wniosku dawnych właścicieli – T.K. i J.B. z dnia 28 października 1947 r., Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej w Warszawie przy ul. S., ozn. nr hip. [...], obecnie działki (stanowiące własność m.st. Warszawy) nr: [...], [...], [...] z obrębu [...], wskazując, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren tej nieruchomości przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe i został przydzielony do zagospodarowania inwestorowi publicznemu, jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego. W związku z tym, korzystanie z przedmiotowego gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 2 kwietnia 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek następcy prawnego dawnego właściciela – A.B. o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 5 maja 1951 r. z uwagi na wydanie go z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279), poprzez niewykazanie aby korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zabudowy i poprzez nieuwzględnienie, że cele użyteczności publicznej mogą być realizowane także przez podmioty spoza administracji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 15 stycznia 2016 r., nr KOC/4894/G0/15, stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 5 maja 1951 r. w części dotyczącej udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu związanego z prawem własności lokali nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [....], [...], [...] znajdujących się w budynku usytuowanym na przedmiotowym gruncie zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jego nieważności w tej części z powodu wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych. W pozostałej części Kolegium stwierdziło jego nieważność. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2016 r., nr KOC/771/Go/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1548/16, wydanym po rozpoznaniu skargi T.K., stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 2 sierpnia 2016 r. i poprzedzającej ją decyzji z 15 stycznia 2016 r., wskazując, że decyzje te zostały skierowane do osoby nieżyjącej, tj. J.K., który zmarł w dniu 21 października 2015 r., co potwierdza znajdujący się w aktach sądowych sprawy odpis skrócony aktu zgonu. W związku z tym, ponownie rozpatrując sprawę organy prawidłowo ustalą aktualny krąg stron postępowania, którym zapewnią udział w postępowaniu i do których skierują podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 9 września 2020 r., nr KOC/7081/Go/18, wydaną na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. i art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279), stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 5 maja 1951 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej w Warszawie przy ul. S., ozn. nr hip. [...], w części dotyczącej udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu związanego z prawem własności lokali nr: : [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [....], [...], [...] znajdujących się w budynku usytuowanym na przedmiotowym gruncie zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jego nieważności w tej części z powodu wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych. Z kolei, w pozostałej części, na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 7 ust. 2 dekretu, Kolegium stwierdziło nieważność ww. orzeczenia. Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało, że kwestionowane orzeczenie obarczone jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem organ dekretowy dokonał oceny nie na podstawie obowiązującego planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) a na podstawie planu opracowywanego, co rażąco narusza przepis art. 7 ust. 2 dekretu. Jednakże, z uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość, w części dotyczącej udziałów w prawie użytkowania wieczystego związanego z własnością lokali nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [....], [...], [...] w budynku położonym przy ul. W., znajdującym się na części przedmiotowej nieruchomości (działce nr [...] z obrębu [...]) została oddana w użytkowanie wieczyste w drodze umów cywilnoprawnych bez poprzedzających je decyzji administracyjnych w sprawie sprzedaży lokali, to badane orzeczenie wywołało w tej części nieodwracalne skutki prawne, a zatem wystąpiła określona w art. 156 § 2 k.p.a. przesłanka negatywna do stwierdzenia nieważności orzeczenia w tej części. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 14 lipca 2021 r., nr KOC/5085/Go/20, utrzymało w mocy decyzję własną z 9 września 2020 r., w pełni podzielając stanowisko i argumentację w niej zawarte oraz oceniając, że w decyzji tej dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych, trafnie zastosowano przepisy prawa, a rozstrzygnięcie zostało uzasadnione, zgodnie z wymogami stawianymi przez art. 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo, odnosząc się do złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium wskazało, że umowa sprzedaży lokalu nr [...] przy ul. W. została zawarta w formie aktu notarialnego w wykonaniu uprzednio wydanej decyzji administracyjnej orzekającej o sprzedaży lokalu i ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego związanego z tym prawem udziału w gruncie. Dlatego też, w tym zakresie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Niniejsza decyzja nie rodzi żadnych bezpośrednich skutków prawnych (w sferze prawa własności lokalu i prawa użytkowania wieczystego części gruntu) dla właścicieli lokali wyodrębnionych w przedmiotowym budynku (nabytych na podstawie decyzji administracyjnej). Ewentualna ocena skutków prawych, mogłaby być dokonana jedynie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekających o sprzedaży lokalu i ustanowieniu związanego z własnością lokalu prawa użytkowania wieczystego części gruntu. Z kolei, kwestie zabudowy gruntu w dacie wydania orzeczenia, czy też jej braku nie należą do zakresu postępowania nadzorczego w sprawie oceny legalności orzeczenia dekretowego. Mogą one mieć znaczenie przy ponownym rozpatrywaniu wniosku dekretowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 lipca 2021 r. wniósł T.K., będący właścicielem lokalu nr [...] przy ul. W., precyzując w piśmie z dnia 26 października 2021 r., że wnosi o uchylenie w całości obu decyzji Kolegium oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o stwierdzenie nieważności obu decyzji w razie stwierdzenia, że organ prowadził postępowanie przy przyjęciu uczestnictwa osób zmarłych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywołanym na wstępie wyroku, orzekając o oddaleniu powyższej skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 5 maja 1951 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu. Sąd wskazał przy tym, że Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło uwzględnienia wniosku dekretowego, lecz w ogóle nie ustaliło, czy w dacie wydania orzeczenia obowiązywał jakikolwiek plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu spornej nieruchomości, a dodatkowo odwołało się do jakiegoś (nieokreślonego) planu zagospodarowania przestrzennego, dopiero opracowywanego (nawet niebędącego opracowanym projektem planu jeszcze nieopublikowanym). Sąd podkreślił, że z treści orzeczenia dekretowego oraz z akt sprawy nie wynika, aby organ z urzędu ustanowił zakres postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych, potrzebnych dla należytego ustalenia stanu sprawy, przeprowadził postępowanie mające na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście wskazanych wyżej przesłanek materialnoprawnych, dał możność osobom zainteresowanym zapoznania się ze sprawą, a także złożenia potrzebnych oświadczeń (art. 44 i art. 47 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem – Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), a następnie dokonał swobodnej oceny wyników postępowania wyjaśniającego (art. 50 rozporządzenia) i dał temu wyraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (art. 75 ust. 2 rozporządzenia). Skoro zatem w orzeczeniu dekretowym organ rozstrzygnął o losach wniosku dekretowego w sposób zupełnie dowolny, to doszło do sytuacji nieakceptowalnej z punktu widzenia zasady praworządności bowiem pozbawiono dawnych właścicieli sporej nieruchomości możliwości uzyskania prawa własności czasowej do gruntu, a więc prawa o znacznej wartości ekonomicznej. Jednocześnie, Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że z uwagi na to, że część przedmiotowej nieruchomości została oddana w użytkowanie wieczyste jedynie w drodze umów cywilnoprawnych bez poprzedzających je decyzji administracyjnych w sprawie sprzedaży lokali, to w tym zakresie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności tej części decyzji a uprawniające jedynie do stwierdzenia, że orzeczenie dekretowe w tej części zostało wydane z naruszeniem prawa. Z kolei, w przypadku pozostałych lokali, które zostały sprzedane na podstawie decyzji administracyjnej a następnie w jej wykonaniu na podstawie umowy notarialnej, który to tryb nie wywoływał nieodwracalnych skutków prawnych, prawidłowo stwierdzono nieważność kwestionowanego orzeczenia. Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie został naruszony art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. Sąd podzielił także stanowisko Kolegium, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w pkt: 1, 3, 4, 5, 6, 7 art. 156 § 1 k.p.a. Decyzje wydał organ właściwy w ówczesnym stanie prawnym, była ona pierwszą decyzją w tej sprawie, skierowano ją do strony, nie była niewykonalna, nie zawierała też wady powodującej nieważność z mocy prawa. Dalej, Sąd stwierdził, że zarówno skarżący jak i uczestnik postępowania M.C. nie wykazali, aby przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie nieważnościowe, czy to w pierwszej, czy w drugiej instancji, dysponowali dowodami mogącym mieć wpływ na meritum sprawy. Zatem, samo naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w skardze kwestii, czy na spornym gruncie w dacie wydania orzeczenia dekretowego z 1951 r. istniały budynki i czy wskutek wydania tego orzeczenia doszło do nabycia przez gminę m.st. Warszawy budynków i wpływu tych okoliczności na oceniane w dacie wydania zaskarżonej decyzji zagadnienie wywołania przez orzeczenie dekretowe nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie ocenie podlegało odmowne orzeczenie dekretowe z 5 maja 1951 r. Orzeczenie to oznaczało brak zgody ówczesnej władzy państwowej na zawarcie w przyszłości z wnioskodawcą umowy o przeniesienie nieruchomości na tzw. własność czasową na podstawie art. 7 ust. 3 dekretu w zw. z art. 101 i następnych dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe (Dz.U. nr 57, poz. 319 ze zm.). W tej umowie regulowano kwestie dotyczące sposobu korzystania z nieruchomości, w tym dotyczące jego zabudowy (art. 103 i art. 105 Prawa rzeczowego). Decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej nie regulowała w żaden sposób sytuacji prawnej naniesień znajdujących się na nieruchomości warszawskiej. Wobec tego kwestia statusu prawnego budynku (jego istnienia na gruncie w dacie wejścia w życie dekretu, utraty przed przedwojennego właściciela praw do budynku, późniejszej zabudowy gruntu przez gminę m.st. Warszawy) nie miała znaczenia w niniejszej sprawie nieważnościowej w kontekście oceny znaczenia dla sprawy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Sąd wskazał także, że dla niniejszej sprawy nieważnościowej nie miał znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15, bowiem dotyczy on toczących się w trybie zwyczajnym, na podstawie art. 214a i art. 214b ustawy o gospodarce nieruchomościami, spraw administracyjnych z zakresu tzw. gruntów warszawskich o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub o przeniesienie własności gruntu na rzecz osoby uprawnionej. Przepis ten nie odnosi się zaś do kontroli legalności w trybie nieważnościom orzeczeń dekretowych wydanych na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów. W sprawie nie miały również znaczenia skutki ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r., poz. 2040). Art. 23 tej ustawy przewiduje, że w przypadku uwzględnienia po 1 stycznia 2019 r. wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, dotyczącego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2, przenosi się prawo własności gruntu. Również i te przepisy nie odnoszą się zatem do kontroli legalności w trybie nieważnościowym (nadzwyczajnym) orzeczeń dekretowych wydanych na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów prawa. Odnosząc się zaś do podnoszonego w sprawie skierowania obu decyzji Kolegium do osób zmarłych – Z.N. zmarłej 19 października 2005 r. (właściciela lokalu nr [...] – Kw nr [...]) oraz B.S. zmarłej 8 września 2016 r. (właściciela lokalu nr [...] – Kw nr [...]), Sąd wskazał, że niewątpliwie w niniejszej sprawie nieważnościowej zapadł prawomocny od 17 sierpnia 2018 r. wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1548/16. W wyroku tym Sąd stwierdził nieważność poprzednio wydanych w niniejszej sprawie przez Kolegium decyzji z 2 sierpnia 2016 r. i 15 stycznia 2016 r. z tego powodu, że obie decyzje zostały skierowane do osoby nieżyjącej – J.K. (właściciela lokalu nr [...] – Kw nr [...]), który zmarł 21 października 2015 r. Jednakże, zdaniem Sądu, wyrok ten wydany został w odmiennym stanie prawnym i w odmiennej sytuacji faktycznej. Dotyczył on bowiem oceny sytuacji, gdy zdolność prawną strona postępowania utraciła w trakcie trwania postępowania nieważnościowego, a dodatkowo nie brał udziału w postępowaniu nieważnościowym spadkobierca J.K., tj. B.U. Z kolei, 5 maja 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2021 r., poz. 795) a 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Z art. 2 tej ustawy wynika, że stan prawny wprowadzony tą ustawą ma zastosowanie do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, a tego typu postępowania, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przepis art. 1 pkt 2 tej ustawy dodał § 3 do art. 158 k.p.a., który przewiduje, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Stan faktyczny niniejszej sprawy obrazuje zaś, że w postępowaniu nieważnościowym brał udział jedyny spadkobierca Z.N., tj. P.N. (prawomocne postanowienie sądu spadku z 22 lutego 2011 r., sygn. akt VI Ns 769/10 w aktach administracyjnych). P.N. 4 marca 2015 r. przedłożył do akt administracyjnych dowód nabycia spadku po Z.N. i dokonał czynności przejrzenia akt administracyjnych. Był wskazany jako adresat postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 16 czerwca 2015 r. a także wydanych przez to Kolegium decyzji z dnia 15 stycznia 2016 r. i 2 sierpnia 2016 r. Zatem błędne wskazanie Z.N. w rozdzielniku egzemplarzy decyzji Kolegium z 9 września 2020 r. i 14 lipca 2021 r. nie mogło być ocenione jako rażące naruszenie prawa, polegające na skierowaniu decyzji do osoby zmarłej, skoro w sprawie nieważnościowej brał udział jej spadkobierca. Z kolei, B.S. nie zmarła w toku prowadzonego w sprawie postępowania nieważnościowego, lecz po tym, gdy decyzja Kolegium z 2 sierpnia 2016 r. stała się ostateczna. Zdaniem Sądu, te istotne odmienności w zakresie wcześniej ocenianego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu sprawy nieważnościowej, w powiązaniu z nasilającą się tendencją ustawodawcy do stabilizacji w interesie społecznym stanu prawnego ukształtowanego decyzjami administracyjnymi wydanymi wiele lat wcześniej, uzasadniały inną ocenę przez skład orzekający w niniejszej sprawie zagadnienia skierowania decyzji do osoby zmarłej w kontekście wystąpienia wady rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wskazał przy tym, że skoro zawiadomienie z 24 czerwca 2020 r. oraz wydane przez Kolegium decyzje z 9 września 2020 r. i 14 lipca 2021 r. jedynie wadliwie wymieniają, jako adresatów, osoby zmarłe, a nie rozstrzygają bezpośrednio o ich prawach materialnych (np. przyznaniu prawa, odebraniu lub ograniczeniu prawa, nałożeniu obowiązku), to zarzucane skierowanie decyzji do osób zmarłych mogłoby być ocenione jedynie w kategoriach kwalifikowanej wady postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednak takiego zarzutu w niniejszej sprawie nie zgłosiły osoby, których sytuacja ta mogłaby dotyczyć. Z kolei, takiego zarzutu nie mogą podnosić osoby, które nie są spadkobiercami Z.N. i B.S., bowiem przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ma charakter zindywidualizowany i subiektywny. Może być podniesiona tylko na wniosek osoby, której może dotyczyć. Jednocześnie, Sąd wyjaśnił, że związanie organu administracji domniemaniem z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece odnosi się do ujawnionych w dziale II księgi wieczystej osób fizycznych, ale istniejących w sensie prawnym, a więc mających zdolność prawną w rozumieniu art. 8 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 30 § 1 k.p.a. Skoro Z.N. i B.S. nie żyły w dacie wydania decyzji Kolegium z 9 września 2020 r. i 14 lipca 2021 r., to organ nie mógł traktować tychże osób jako ujawnionych w księgach wieczystych właścicieli wyodrębnionych w sensie prawnym lokali nr 91 i 40. Nadto, Sąd wyjaśnił, że Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie w orzeczeniu z dnia 5 maja 1951 r. odmówiło m.in. T.K. przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości hipotecznej nr [...] w sytuacji, gdy przedekretowy właściciel spornego gruntu nie żył. Zmarł bowiem 18 marca 1946 r. w A. (Włochy), co dokumentuje prawomocne postanowienie sądu spadku z 11 lutego 1999 r., sygn. akt I.Ns.901/98. W tym postępowaniu (dekretowym) wystąpiła zatem klasyczna sytuacja orzeczenia przez organ o prawach osoby zmarłej (odmowa przyznania prawa materialnego osobie nieżyjącej - niemającej zdolności prawnej), dodatkowo skutkująca wydaniem orzeczenia bez udziału w postępowaniu dekretowym chociażby jednego ze spadkobierców tej osoby, który mógłby bronić jego praw w tym postępowaniu, tj. M.K., T.K., E.P., B.K. Tego rodzaju sytuacja kwalifikuje się, zdaniem Sądu, jako wada nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., której nie dostrzegło Kolegium oceniając legalność orzeczenia z 5 maja 1951 r., co jednak, zdaniem Sądu, nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu dekretowym na skutek wniosku z 20 października 1947 r., w zakresie tej części spornej nieruchomości, co do której Kolegium orzekło, w ostatecznej decyzji z 9 września 2020 r., o stwierdzeniu nieważności orzeczenia z 5 maja 1951 r., Prezydent m.st. Warszawy będzie musiał uwzględnić treść art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli wniosek dekretowy będą popierali nadal spadkobiercy J.B. i T.K., a organ dekretowy uzna, że nie ma podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego w oparciu o art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. T.K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a. w tym w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez orzekanie z naruszeniem związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania dokonaną w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1548/16, wskazując, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o braku właściwej pełnej merytorycznej kontroli skarżonego organu oraz o niewłaściwych podstawach skarżonego wyroku, w tym stanowiąc o niewłaściwym orzekaniu; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 176 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 81, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 28 k.p.a. przez błędne rozstrzyganie w granicach sprawy odnośnie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i naruszeń prawa, w tym wobec błędnej oceny istotnych okoliczności oraz w związku z niewłaściwą oceną naruszeń prawa (i skutków naruszeń prawa) ze strony skarżonego organu i z niewłaściwą oceną skarżonej decyzji a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o braku właściwej merytorycznej kontroli skarżonego organu oraz o braku merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez Sąd w postępowaniu, dwuinstancyjnym oraz o niewłaściwych, niepełnych podstawach skarżonego wyroku, w tym stanowiąc o niewłaściwym orzekaniu, a także stanowiąc o oddaleniu skargi, zamiast jej uwzględnienia; 3. naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 10 § 4 k.p.a. (w tym w zw. z art. 81 k.p.a.), art. 11, art. 15 i art. 28 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie; b) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez niewłaściwe zastosowanie, w tym ewentualnie przy niewłaściwej wykładni; 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c i pkt 2 p.p.s.a. przez niewłaściwą ocenę odnośnie braku wystąpienia naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy; odnośnie braku wystąpienia naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia, postępowania administracyjnego; odnośnie braku wystąpienia innych naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także odnośnie braku wystąpienia podstaw stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji - uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia. Nadto, w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd I instancji błędnie orzekł, z naruszeniem związania oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym wyroku z dnia 29 maja 2018 r., wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie I SA/Wa 1548/16, wydanym w ramach sprawy (art. 153 p.p.s.a.). We wskazanym wyroku z dnia 29 maja 2018 r. okoliczność prowadzenia postępowania z uczestnictwem osoby zmarłej i doręczenie decyzji do takiej osoby została oceniona jako podstawa do stwierdzenia nieważności. W związku z tym, w ramach sprawy, Sąd I instancji pozostawał związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym wyroku Sądu odnośnie tożsamej okoliczności występującej w postępowaniu zakończonym skarżoną obecnie decyzją. Sąd I instancji nie powinien tożsamej okoliczności oceniać jako ewentualnie dającej podstawę do wznowienia postępowania, a w tym z przyjęciem, że naruszenie miałoby jedynie znaczenie w sytuacji istotnego wpływu na wynik postępowania. Skarżący na marginesie stwierdził, że w razie przyjęcia tego rodzaju założenia (hipotetycznego), w okolicznościach niniejszej sprawy jego konsekwencją byłoby w istocie to, że postępowanie mogłoby się toczyć bez stron postępowania poza wnioskodawcą. Z uwagi na powyższe skarżący zarzucił naruszenie art. 153 p.p.s.a. (w tym w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a w razie jego braku rozstrzygnięcie sądu byłoby inne, w tym z uwzględnieniem skargi. Zarzucając powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie, skarżący zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Określone w art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu I instancji, której strona nie zaskarżyła. Z kolei, związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podstawy skargi kasacyjnej mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd I instancji wskazał jak przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 261/11, Legalis). Jednakże, jako podstawę skargi kasacyjnej należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż sąd nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2193/12, Legalis). Rozpoznając w tych granicach wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się zasadne. Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 176 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 81, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 28 k.p.a. Wyjaśnić bowiem należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2469/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje bowiem każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W konsekwencji, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył sąd I instancji. Ponadto, w treści samego zarzutu - niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu oraz przedstawienie prawidłowej - w ocenie autora skargi kasacyjnej - wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 666/24, Legalis). Skarżący kasacyjnie uzasadniając zaś powyższy zarzut wskazał na nieuwzględnienie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ II instancji art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. jednakże nie wyjaśnił wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy. Zauważyć zaś należy, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, gwarantowanego mocą art. 10 § 1 k.p.a., konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 119/24, https://orzeczenie.nsa.gov.pl). Skarżący kasacyjnie nie sprostał temu wymogowi, wskazując jedynie, że w razie zawiadomienia przed wydaniem decyzji mógłby uprzednio zgłosić zarzuty a nie jedynie odpowiednio w kolejnym środku zaskarżenia. Skarżący kasacyjnie nie wskazał również jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane przez niego nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że organ nie ustosunkował się do zarzutów skarżącego wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. czy grunt był zabudowany czy też nie, jakie to miało znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o przyznania prawa własności czasowej a także odnośnie nieodwracalności skutków prawnych decyzji, odnośnie oceny znaczenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy zwłaszcza w sytuacji gdy na gruncie nie było budynku a gdy właściwym mógłby być wniosek o przyznanie prawa zabudowy za symboliczną opłatą a także w zakresie w jakim zarzucono, że skarżony organ błędnie przyjął wystąpienie podstaw z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 dekretu a także w zakresie w jakim pominął zasadność odmowy uwzględnienia wniosku z uwagi na upływ czasu, pominął zastosowanie art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami a także okoliczność przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżący kasacyjnie, formułując powyższy zarzut, w tym w zakresie błędnego zastosowania art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., pominął przy tym, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje wydane zostały na skutek rozpoznania wniosku o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 5 maja 1951 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Postępowanie nadzorcze nie ma zaś na celu ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty, lecz sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy decyzja zawiera kwalifikowane wady prawne, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tylko w takim zakresie organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest uprawniony do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sposób istotny różni się zatem od postępowania zwykłego, w którym to dokonywana jest kontrola decyzji według ogólnych zasad postępowania odwoławczego i rozpatrywane są wszelkiego rodzaju wadliwości decyzji. Ma ono bowiem charakter szczególny, nadzwyczajny, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Kompetencja organu administracji orzekającego w trybie nieważnościowym obejmuje wyłącznie badanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to nie zmierza więc do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej już decyzją ostateczną. Jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Rolą organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest rozważanie poprawności ustaleń stanu faktycznego przy wydawaniu badanej decyzji ostatecznej, ale ocena czy organ, czyniąc te ustalenia, rażąco nie naruszył prawa. Ponieważ dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego typu postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność NSA Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1433/2007, https://orzecznia.nsa.gov.pl). Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O tego rodzaju naruszeniu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega natomiast na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub skutki społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Brak powiązania stawianych zarzutów z przedmiotem sprawy prowadzonej w postępowaniu nadzorczym, a więc rozważań dotyczących zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. czyni skargę kasacyjną w tym zakresie nieskuteczną. Brak sformułowania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powoduje bowiem, że kwestia ta nie może stać się przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jedynie więc na marginesie zauważyć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w decyzji z dnia 14 lipca 2021 r. stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 5 maja 1951 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., które to stanowisko podzielił Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku. Sąd wskazał przy tym, że rażąco naruszające art. 7 ust. 2 było podejście organu dekretowego do ważnej dla obywatela sprawy administracyjnej poprzez odmówienie przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie uwzględnienia wniosku dekretowego mimo nieustalenia czy w dacie wydania orzeczenia obowiązywał jakikolwiek plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu spornej nieruchomości oraz odwołanie się do jakiegoś nieokreślonego planu zagospodarowania przestrzennego, dopiero opracowywanego, nawet niebędącego opracowywanym projektem planu jeszcze nieopublikowanym. Nadto, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 (w tym w zw. z art. 81 k.p.a.), art. 11, art. 15 i art. 28 k.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie. Formułując ten zarzut skarżący kasacyjnie nie uwzględnił, że przedmiotem kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wyrok sądu wojewódzkiego, który to sąd nie stosuje przepisów k.p.a. a jedynie zobowiązany jest do kontroli legalności określonego aktu, a więc oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie jako matrycą porównawczą w celu ustalenia czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. W konsekwencji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Co więcej, nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Podstawą zatem orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, jest ocena czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, czego w niniejszej sprawie nie można stwierdzić w zarzucanym zakresie. Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd I instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi I instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę kwestionowanego rozstrzygnięcia. Z kolei, za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i poglądów wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani prawidłowości oceny materiału dowodowego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wreszcie, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c i pkt 2 p.p.s.a., jako że nie został powiązany z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Normy z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i art. 151 p.p.s.a. nie mogą zaś stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd I instancji. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być z kolei jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. Dlatego, skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga powiązania ich z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tego przepisu bez przytoczenia przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie doprowadziło sąd I instancji do oddalenia skargi na podstawie tego przepisu zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej Mówiąc innymi słowy, przepisy art. 145 - art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 p.p.s.a. lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić. Skoro zatem sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, to nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, a tym samym prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na normie prawnej z art. 151 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 4 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1329/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże, Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w pojęciu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Z kolei, wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena prawna, o której stanowi art. 153 p.p.s.a. to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Z kolei, wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma przy tym charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Dla organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę, jak też sądu administracyjnego rozpatrującego tę sprawę, zawarty w orzeczeniu kasacyjnym pogląd dotyczący wyłożonych i zastosowanych przepisów, jak również ocena co do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, jest wiążąca. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Nie ma przy tym znaczenia sposób wyrażenia tej oceny prawnej, czy też wskazań co do dalszego postępowania, gdyż prawodawca posługuje się ogólnym wyrażeniem odnoszącym się do tego związania (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2032/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd I instancji, granice sprawy podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznano skargę poprzednio i wydano orzeczenie. Oznacza to, że w przypadku wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika zaś w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 2024 r., sygn. akt III OSK 3266/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, skutki wydanego orzeczenia sądowego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując tak na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, jak też na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie ponownego zaskarżenia kolejnego rozstrzygnięcia ostatecznego (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 541/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (zob. T. Woś, Komentarz do art. 153, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 895). Nie ulega przy tym wątpliwości, że ocena prawna wyrażona w wyroku uchylającym decyzję administracyjną wiąże także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2202/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania wynikająca z art. 153 p.p.s.a. jest zaś wyłączona w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy lub przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie uległy zmianie. Przy tym, obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2024 r., sygn. akt I OSK 937/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W szczególności zaś od takiej oceny prawnej można odstąpić, np. gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, odmienne od wyjaśnionych w poprzednio wydanym wyroku (zob. wyrok NSA z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (zob. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1531/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć zaś należy, że w kontrolowane w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane po ponownym rozpoznaniu wniosku A.B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 5 maja 1951 r. albowiem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1548/16, stwierdzono nieważność uprzednio wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji z dnia 15 stycznia 2016 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji tego Kolegium z dnia 2 sierpnia 2016 r. Wbrew zaś stanowisku Sądu I instancji od czasu wydania tego wyroku nie nastąpiła zmiana sytuacji prawnej i faktycznej umożliwiająca pominięcie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w tym wyroku. Przede wszystkim, powołane przez Sąd I instancji przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2021 r., poz. 795) jak i wejście w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego – nie świadczą o zmianie stanu prawnego w niniejszej sprawie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bowiem rozpoznanie wniosku A.B. o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. w Warszawie z dnia 5 maja 1951 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279) a w wyroku z dnia 29 maja 2018 r. stwierdzono nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2016 r. i z dnia 15 stycznia 2016 r. jako wydanych z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to przepisy nie uległy zmianie od czasu wydania tego wyroku. Przez zmianę przepisów prawa w rozumieniu art. 153 p.p.s.a należy bowiem rozumieć odmienne ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki wynikające z takiej modyfikacji tekstu prawnego, która prowadzi do wywiedzenia innej normy prawnej (zob. wyrok NSA z 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11, LEX nr 1404601). Zmiana ta musi nosić znamię prawnie znaczącej w danej sprawie, dlatego że odmienne brzmienie mogących wchodzić w grę przepisów nie oznacza automatycznie, że znajdują one zastosowanie, choćby z powodu sytuacji skarżącego na linii czasu, w tym ze względu na określoną treść regulacji intertemporalnej. Tym samym, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 1997 r., sygn. akt I SA/Po 263/97, LEX nr 30884), co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Również, nie można zaakceptować uzasadnienia Sądu I instancji w zakresie podważenia tożsamości stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 maja 2018 r. i przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wskazał, że wyrok z dnia 29 maja 2018 r. zapadł w odmiennej sytuacji faktycznej, albowiem dotyczył oceny sytuacji, gdy zdolność prawną strona postępowania utraciła w trakcie trwania postępowania nieważnościowego a dodatkowo nie brał udziału w postępowaniu nieważnościom spadkobierca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zaistniały odmienności, które uzasadniałyby odejście przez Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1548/16 i uznanie, że śmierć strony mogłaby być oceniona jedynie w kategoriach kwalifikowanej wady postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., umożliwiającej wznowienie postępowania gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z kolei, z ustaleń Sądu I instancji wynika, że uczestniczka postępowania Z.N. (będąca właścicielką lokalu nr [...]) zmarła w dniu 19 października 2005 r. a B.S. (będąca właścicielką lokalu nr [...]) prawdopodobnie zmarła w dniu 8 września 2016 r. Sąd I instancji wskazał przy tym, że choć uczestniczka postępowania Zofia Nowicka zmarła w dniu 19 października 2005 r. to w postępowaniu nieważnościowym brał udział jedyny spadkobierca Z.N. – P.N., który w dniu 4 marca 2015 r. przedłożył do akt administracyjnych dowód nabycia spadku po Z.N., przejrzał akta administracyjne, był wskazany jako adresat postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2015 r. oraz decyzji tegoż Kolegium z dnia 15 stycznia 2016 r. i z dnia 2 sierpnia 2016 r. W rozdzielnikach do kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji Kolegium z dnia 9 września 2020 r. i z dnia 14 lipca 2021 r. wskazano zaś Z.N. Z uwagi na to Sąd stwierdził, że błędne wskazanie Z.N. w rozdzielniku do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 września 2020 r. i z dnia 14 lipca 2021 r. nie mogło być ocenione jako rażące naruszenie prawa, polegające na skierowaniu decyzji do osoby zmarłej, skoro w sprawie nieważnościowej brał udział jej spadkobierca. Zauważyć jednakże przede wszystkim należy, że Zofia Nowicka zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania nieważnościowego, które zapoczątkowane zostało złożeniem przez A.B. wniosku z dnia 2 kwietnia 2013 r. Jako strona postępowania, na etapie rozpatrywania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, poprzedzającym wydanie decyzji z dnia 15 stycznia 2016 r. i z dnia 2 sierpnia 2016 r., występował zaś wyłącznie następca prawny Z.N. – P.N. Brak jest przy tym dowodu aby P.N. brał udział w ponownym postępowaniu przed Kolegium już po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2018 r., które zakończyło się wydaniem decyzji kontrolowanych przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie, co zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego budzi wątpliwości, również z uwagi na wpisanie Z.N. w rozdzielnikach do tych decyzji. W tych okolicznościach, wątpliwości budzi okoliczność, czy P.N. brał udział w postępowaniu przed wydaniem kontrolowanych w sprawie decyzji, co jednakże nie ma związku ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej, tym bardziej, że Z.N. zmarła przed wszczęciem postępowania nadzorczego. Z kolei, co do B.S., Sąd błędnie uznał za nieistotną okoliczność śmierci strony po tym, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2016 r. stała się ostateczna. Z powyższym stwierdzeniem nie sposób się zgodzić. Na skutek stwierdzenia nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1548/16, uprzednio wydanych przez Kolegium decyzji z dnia 2 sierpnia 2016 r. i z dnia 15 stycznia 2016 r. nadal toczyło się bowiem postępowanie nadzorcze z wniosku A.B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 5 maja 1951 r. Zauważyć przy tym należy, że w aktach sprawy brak jest aktu zgonu B.S., który jest niezbędnym dowodem potwierdzającym ten fakt w sposób pewny. Przede wszystkim jednakże, wbrew stanowisku Sądu I instancji, rozpoznając niniejszą sprawę związany on był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 maja 2018 r., co do których powinien się odnieść i zastosować w kontekście stwierdzonego stanu sprawy. W wyroku tym uznano zaś, że poprzednio wydane decyzje Kolegium z 2 sierpnia 2016 r. i 15 stycznia 2016 r. obarczone były wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu poprzez stwierdzenie ich nieważności, albowiem Kolegium prowadziło postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania tych decyzji. Uczestnik postepowania J.K. zmarł w dniu 21 października 2015 r. a tym samym uczestnikami postępowania i adresatami decyzji winni być jego następcy prawni. Sąd wskazał przy tym, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 k.p.a. organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 k.p.a.). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 k.p.a. okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź art. 105 k.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Ponadto, organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Jeżeli strona utraciła zdolność prawną w trakcie postepowania administracyjnego to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zamarłej strony. Brak uwzględnienia powyższej oceny prawnej przez Sąd I instancji świadczy o wydaniu kontrolowanego wyroku z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Skutkiem zaś odstąpienia od tej oceny, Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy w zakresie dotyczącym uznanej za stronę postępowania B.S., błędnie wskazując, że śmierć strony po wydaniu poprzedniej decyzji Kolegium nastąpiła po zakończeniu postępowania administracyjnego, gdy tymczasem, wobec wyeliminowaniu z obrotu prawnego poprzednich decyzji wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., nie doszło do ostatecznego zakończenia postępowania nadzorczego, które toczyło się w dalszym ciągu aż do wydania kontrolowanych obecnie decyzji. Jednocześnie, Sąd I instancji nie dokonał ustaleń w zakresie dotyczącym udziału w postępowaniu B.S., rzeczywistej daty jej zgonu i konsekwencji dla przedmiotowego postępowania nadzorczego w kontekście wiążącej oceny prawnej zwartej w wyroku z dnia 29 maja 2018 r. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniesioną w sprawie skargę kasacyjną i z uwagi na niewyjaśnienie istoty sprawy, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji dokona kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r. z uwzględnieniem powyższej oceny, a przede wszystkim z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1548/16. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.