I OSK 1527/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1068/23 w sprawie ze skargi G.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 26 września 2023 r. nr SKO Gd/2967/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.S. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO) z 26 września 2023 r., nr SKO Gd/2967/23, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1068/23, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie uwzględniając w procesie wykładni derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26.06.2019 sygn. akt SK 2/17, czego skutkiem było uznanie, iż stronie skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z posiadanym przez nią uprawnieniem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, mimo że hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. po wejściu w życie w/w wyroku TK nie obejmuje swoim zakresem sytuacji, w której wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie uwzględniającą w procesie jego wykładni derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, czego skutkiem w ocenie skarżącego był uznanie, iż stronie skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z pobieraniem renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, mimo że hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie obejmuje swoim zakresem sytuacji, w której wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów odnoszących się do poczynionych przez organy orzekające ustaleń faktycznych. Strona skarżąca kasacyjnie zatem nie zakwestionowała, iż zarówno w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jak i w dacie orzekania przez organ odwoławczy pobierała rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Pomimo pouczenia przez organ odwoławczy o prawie wyboru świadczenia i zakreślenia 30-dniowego terminu ma wystąpienie do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o zawieszenie prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz poinformowanie o sposobie jego rozstrzygnięcia – oświadczył, że brak jest podstaw do nakazywania osobom spełniającym pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, dokonywania wyboru między rentą a świadczeniem pielęgnacyjnym, oraz wskazał, iż fakt pobierania przez skarżącego renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej przyznanie przedmiotowego świadczenia. Ponadto zauważyć należy, że pomimo, iż skarżący reprezentowany był przez profesjonalnego pełnomocnika nie przedłożył decyzji ZUS o wstrzymaniu wypłaty renty, a z pisma z 8 września 2023 r., stanowiącego odpowiedź na ww. pouczenie organu wynika, że jego wolą było pobieranie zarówno renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jak i świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji przy orzekaniu uwzględnił skutki derogacyjne powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17 oraz zastosował wykładnię systemową i funkcjonalną przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Miał również na względzie aktualne orzecznictwo sądowoadministacyjne i ugruntowane już w nim stanowisko, zgodnie z którym osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (por. wyroki NSA: z 24 marca 2021 r., sygn. I OSK 2631/20; z 15 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1983/20; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 764/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 2375/19). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 4/23, zasada ta nie znajduje wyłączenia również w przypadku osób, których dotyczy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, czyli uprawnionych do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. stwierdzono, "iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I); Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (pkt II)". Przywołany wyżej wyrok TK jest wyrokiem zakresowym. Tego rodzaju wyroki są charakteryzowane jako orzeczenia, w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego (zob. T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Studia Iuridica Lublinensia" 2016, nr 3, s. 990). Wyrok w sprawie o sygn. akt SK 2/17 dotyczy zakresu podmiotowego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., rozstrzygając o konstytucyjności przepisu w stosunku do określonej grupy podmiotów, której ten przepis dotyczy, a mianowicie osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoby te mieszczą się w szerszej kategorii osób, którym przysługuje prawo do renty. Skutkiem wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie podmiotowym jest utrata mocy obowiązującej nie przez cały przepis, w pełnym zakresie jego obowiązywania, ale wyłącznie w zakresie, w jakim stwierdzona została jego niezgodność z Konstytucją, w odniesieniu do wskazanej grupy podmiotów. Wydanie wyroku zakresowego w sprawie o sygn. SK 2/17 nie było przy tym skutkiem uznania przez Trybunał, że w pozostałym zakresie podmiotowym przepis nie budzi wątpliwości pod względem konstytucyjności. Wyraźnie TK zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że ze względu na konkretny charakter inicjującej postępowanie skargi konstytucyjnej, ocena konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. odnosi się do zakresu, jaki dotyczy osoby wnoszącej skargę, czyli w jakim wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W piśmiennictwie dostrzega się, że wyroki zakresowe pociągają za sobą pewne komplikacje w procesie stosowania prawa, rozszczepianie regulacji prawnej w drodze orzeczenia niekonstytucyjności na część zgodną i niezgodną z Konstytucją narusza jej konstrukcję całościową i może jej nadać taki kształt, który jest całkowicie nieadekwatny do intencji prawodawcy (tak T. Woś, Wyroki interpretacyjne..., op. cit., s. 992). Taka sytuacja ma także miejsce w analizowanym przypadku. Wyrok TK o sygn. SK 2/17 usuwa z sytemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Ponieważ prawodawca pierwotnie co do zasady wykluczył w ustawie osoby uprawnione do renty od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, stanowiących formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa. Trybunał Konstytucyjny, jako "prawodawca negatywny" takich rozwiązań wyrokiem wprowadzić nie mógł, co nie niweczy tego, że orzeczenie o niekonstytucyjności zakresowej przepisu prowadzi do nowej sytuacji prawnej, pozbawionej kompleksowej regulacji, w szczególności odnoszącej się do warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z innym świadczeniem z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Zostało to dostrzeżone przez TK w uzasadnieniu wyroku, stwierdzono w nim bowiem, że: "Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia". Pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem TK jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego, funkcjonalnego. Jak wyżej wskazano, wyrok SK 2/17 nie oznacza, że w pozostałym zakresie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. należy uznawać za zgodny z Konstytucją. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócono uwagę na potrzebę uwzględniania kontekstu konstytucyjnego przy wykładni tego przepisu, w szczególności w odniesieniu do osób uprawnionych do emerytury, co skutkowało przyjęciem, że osoby takie (prawnie nieograniczone w możliwości podjęcia zatrudnienia), nie są pozbawione możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Jest to stanowisko zbieżne ze stanowiskiem przedstawionym w wyroku SK 2/17, w którym wskazano, że osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, która ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, może więc – a zatem jest w stanie – faktycznie pracować. Co istotne, nie istnieją również legislacyjne przeciwwskazania do tego, aby podejmowała ona zatrudnienie. Wobec takich osób ustawodawca przewidział jedynie mechanizm zapobiegający pobieraniu przez nie świadczenia w określonych sytuacjach. Mechanizm ten polega na zmniejszeniu lub zawieszeniu renty w przypadku osiągnięcia określonego przychodu, według zasad wynikających z art. 103-106 ustawy emerytalno-rentowej. Zdaniem Trybunału, "wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być bowiem tak ukształtowane, aby znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne". Osoby, które pobierają świadczenia z systemu ubezpieczenia społecznego, mogą podjąć zatrudnienie, ale rezygnują z tego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, znajdują się w analogicznej sytuacji względem siebie, a nie tylko względem opiekunów nie posiadających uprawnienia do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku SK 2/17, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych, uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że – tak jak to przyjął Sąd I instancji, wyrok TK nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką można odnaleźć również w uzasadnieniu wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku). Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w wyrokach: z 7 maja 2025 r., I OSK 908/24, z 22 listopada 2022 r., I OSK 247/22, z 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1665/22, z 2 marca 2022 r., I OSK 1623/21, z 16 listopada 2023 r., I OSK 1923/22, z 6 października 2023 r., I OSK 1920/23, z 12 października 2023 r., I OSK 1922/23, z 2 marca 2022 r., I OSK 1623/21, z 10 listopada 2023 r., I OSK 271/22, z 14 grudnia 2023 r., I OSK 2226/22. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie również podziela przedstawioną wyżej wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że takiej interpretacji tego przepisu dokonał także Sąd I instancji, akceptując stanowisko organu II instancji odnośnie przyczyn odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że skarżący ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Dodać należy, że organ odwoławczy, realizując obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a., pismem z 8 września 2023 r. poinformował skarżącego o jego sytuacji prawnej i wezwał do ewentualnego złożenia decyzji organu rentownego o wstrzymaniu wypłaty renty lub, gdy wniosek nie zostałby rozstrzygnięty, poinformowania na jakim etapie znajduje się postępowanie. Z odpowiedzi na ww. wezwanie wynika, że wolą strony jest pobieranie zarówno renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jak i świadczenia pielęgnacyjnego. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, strona w toku postępowania była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a mimo tego nie przedłożyła decyzji ZUS o wstrzymaniu renty i reprezentowała ww. stanowisko. W tych okolicznościach organy orzekające prawidłowo odmówiły skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na występującą negatywną przesłankę w postaci posiadania przez stronę skarżącą prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Natomiast Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę skarżącego w pełni akceptując stanowisko organu II instancji. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.