I OSK 1524/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia Iwona Bogucka sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Czapla po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2021r., sygn. akt III SAB/Gd 38/21 w sprawie ze skargi T.O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji ustalającej opłatę z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 czerwca 2021 r. oddalił skargę T.O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji ustalającej opłatę z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji bądź rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 w aspekcie art. 35 § 3 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegające w istocie na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego; 2) art. 141 § 4 ppsa przez naruszenie przepisów postępowania polegające na nieprzedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności; 3) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 35 § 3 i art. 37 § 1 pkt 1 kpa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie załatwił sprawy odwołania; 4) art. 3 § 2 pkt 8 ppsa oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej: pusa, przez naruszenie przepisów postępowania polegające na nie niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednocześnie w myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ponadto stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 kpa stronie [postępowania administracyjnego] służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji ustalającej opłatę z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. W sprawie tej odwołanie skarżącego zostało przekazane do Kolegium w dniu 11 stycznia 2021 r. Zgodnie zatem z regulacjami kodeksowymi termin do rozpatrzenia odwołania upływał w dniu 11 lutego 2021 r. Niemniej jednak, jak ustalił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku działając na podstawie art. 15zzzzzn1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) zamieścił w Biuletynie Informacji Publicznej zawiadomienie skierowane do stron toczących się postępowań administracyjnych informujące, że z uwagi na utrudnienia w działalności orzeczniczej i administracyjnej wywołane koniecznością ograniczania ryzyka zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, począwszy od 21 stycznia 2021 r. ulega wstrzymaniu na okres 30 dni bieg terminów załatwiania spraw przez ten organ. Oznacza to, że termin rozpoznania odwołania skarżącego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku powinien być liczony z uwzględnieniem dodatkowego 30-dniowego terminu zawieszenia postępowania. W konsekwencji termin ten upływał 13 marca 2021 r. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że Kolegium do dnia 13 marca 2021 r. nie miało obowiązku zawiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazania nowego terminu rozpatrzenia odwołania. Jednocześnie ponaglenie złożone przez skarżącego w dniu 12 marca 2021 r., jako wniesione w dacie, w której nie upłynął termin załatwienia sprawy, nie dawało podstaw do wydania na podstawie art. 37 § 6 kpa rozstrzygnięcia zgodnego z intencją skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji takiej, tj. w sytuacji gdy nie nastąpił upływ kodeksowych terminów załatwiania spraw liczony z uwzględnieniem okresu zawieszenia postępowania z uwagi na utrudnienia w działalności orzeczniczej i administracyjnej wywołane koniecznością ograniczania ryzyka zakażenia wirusem SARS-CoV-2, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo nie stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i oddalił złożoną skargę. Z uwagi na powyższe w rozpoznawanej sprawie niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 kpa oraz zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 35 § 3 i art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Na marginesie powyższego należy zaznaczyć, że o ile ponaglenie złożone przez skarżącego 12 marca 2021 r. z uwagi na jego złożenie w okresie biegu terminu do załatwienia sprawy nie mogło okazać się zasadne, to stanowiło ono formalny krok niezbędny do złożenia skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie postępowania. Zauważyć bowiem należy, że art. 53 § 2b ppsa przewiduje jedynie konieczność poprzedzenia takiej skargi złożeniem ponaglenia i nie uzależnia prawidłowości wniesienia skargi od zasadności ponaglenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 189/20). Oznacza to, że ponaglenie wniesione w okresie biegu terminu załatwienia sprawy nie daje podstaw do odrzucenia skargi i zobowiązuje sąd do jej merytorycznego rozpoznania. W świetle powyższych wywodów brak było także podstaw uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 ppsa oraz art. 1 § 1 i § 2 pusa. Zauważyć należy, że analizowany zarzut jest powiązany funkcjonalnie z rozpoznanymi powyżej zarzutami i zakłada on, że jeżeli w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku doszło do naruszenia przepisów stanowiących podstawę tych przepisów, to świadczyłoby to o wadliwości dokonanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Skoro jednak takiego naruszenia nie można było stwierdzić, to również ten zarzut nie mógł przynieść spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, wiąże go bezpośrednio z nieprzedstawieniem w treści uzasadnienia zarzutów podniesionych w skardze. Jednakowoż, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt I FSK 2074/18, z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20, czy z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał w uzasadnieniu, że podstawą oddalenia skargi był brak przekroczenia w dniu składania ponaglenia terminu do rozpoznania odwołania z uwagi na zawieszenie postępowania stosownie do postanowień art. 15zzzzzn1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji wyczerpująco wyjaśnił przyczyny, które doprowadziły do przekonania o braku upływu terminów do rozpatrzenia odwołania i zarazem niemożliwości stwierdzenia bezczynności organu. Sąd wskazał bowiem, że z uwagi na czasowe zawieszenie postępowania na podstawie wyżej wskazanego przepisu ponaglenie należało uznać za doręczone organowi w ostatnim dniu terminu do rozpatrzenia odwołania, tj. w dacie, w której organ mógł podejmować czynności procesowe bez narażania się na zarzut przekroczenia terminu z art. 35 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy analiza dat podejmowania poszczególnych czynności przez organ odwoławczy jako nieprowadząca do wniosku o bezczynności organu była zbędna. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.