I OSK 1520/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie NSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Op 637/16 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 637/16 oddalił skargę J. M.(dalej powoływanej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z dnia 25 marca 2016 r. skarżąca wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wskazała, że zamieszkuje i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w lokalu położonym w [...] przy ul. [...], którego zarządcą jest [...] Sp. z o.o. w [...]. Lokal ten nie jest wyposażony w centralne ogrzewanie, ciepłą wodę i instalację gazu przewodowego. Nie wskazała przy tym dochodu gospodarstwa domowego ani tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Zarządca potwierdził wskazane we wniosku okoliczności dotyczące lokalu jak również informację, że łączna kwota wydatków na mieszkanie za miesiąc marzec 2016 r. wynosi 70,61 zł, w tym odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, w kwocie 47,50 zł. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżąca w piśmie z dnia 22 kwietnia 2016 r. wyjaśniła, że nie dysponuje umową najmu, gdyż administrator nie wydał jej umowy pomimo, że na zajmowany lokal dostała skierowanie Gminy [...] z 2012 r. Oświadczyła również, że przed sądem powszechnym nie toczy się żadne postępowanie o zobowiązanie Gminy do nawiązania stosunku najmu zajmowanego lokalu. Z kolei Burmistrz [...] pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. poinformował, że skarżąca nie jest umieszczona na liście osób oczekujących na lokal socjalny lub zamienny. Natomiast [...] Sp. z o.o. w [...] w piśmie z dnia 22 kwietnia 2016 r. wskazała, że skarżąca na dzień 25 marca 2016 r. nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu socjalnego. Umowa najmu tego lokalu wygasła bowiem w dniu 31 sierpnia 2015 r., zaś od dnia 1 września 2015 r. Spółka nalicza odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego. Ponadto Spółka wyjaśniła, że właściciel lokalu Gmina [...], zajęła negatywne stanowisko w kwestii przedłużenia umowy najmu. Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działając z upoważnienia Burmistrza [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], na podstawie art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 966, ze zm.; dalej jako ustawa), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r. poz. 1817, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; zwanej dalej k.p.a.), odmówił skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść art. 2 ust. 1 ustawy i stwierdził, że skoro skarżąca zajmuje lokal bez tytułu prawnego, a ponadto nie występowała do sądu o uznanie wypowiedzenia umowy najmu za bezskuteczne i nie oczekuje na lokal socjalny, ani też zamienny z zasobu mieszkalnego Gminy [...], to nie spełnia podstawowego warunku do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Zdaniem organu, bez znaczenia pozostaje fakt, że skarżąca zamieszkuje w lokalu. Jej zdaniem nie jest również wskazane rozpatrywanie tej sprawy pod kątem art. 674 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r. poz. 380, ze zm; dalej jako k.c.), gdyż w postępowaniu administracyjnym organy nie stosują przepisów tej ustawy, a postępowanie niniejsze zmierza w kierunku ustalenia czy wnioskodawca występujący o dodatek mieszkaniowy posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Ponadto organ wyjaśnił, że regułę interpretacyjną ustanowioną w art. 674 k.c. stosuje się w razie używania przedmiotu najmu przez dotychczasowego najemcę oraz zgody wynajmującego na taki stan, podczas gdy w przedmiotowej sprawie brak jest zgody wynajmującego na tzw. milczące przedłużenie najmu, na co wskazuje już choćby fakt obciążenia skarżącej odszkodowaniem za zajmowanie lokalu. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że w pierwszej kolejności ustalenia wymaga, czy strona występująca o przyznanie dodatku mieszkaniowego należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 2 ustawy. W tym kontekście wskazał, że skarżąca nie jest osobą oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny lub socjalny, a w chwili składania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, tj. w dniu 25 marca 2016 r., nie posiadała wymienionego w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. W ocenie organu odwoławczego nie można było przyznać wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, gdyż w przepisie tym mowa jest o osobach nieposiadających tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, ale "oczekujących na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny". Organ podzielił przy tym stanowisko, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 674 k.c. Następnie organ wskazał, że z pism zarządcy lokalu, w tym z dnia 8 września 2015 r. wynika, iż Gmina [...] jako właściciel lokalu nie wyraża zgody na wydanie skierowania i zawarcie umowy najmu lokalu. Zarządca nie wyraził też zgody na dalsze zajmowanie lokalu przez skarżącą i wezwał ją do dobrowolnego jego opuszczenia oraz wydania. W dniu 1 września 2014 r. została zawarta umowa najmu spornego lokalu socjalnego na czas określony, tj. od dnia 1 września 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r., a zatem od dnia 1 września 2015 r. [...] Sp. z o.o. w [...] nalicza odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego. Organ zauważył także, że skuteczne jest pismo wystosowane do skarżącej z dnia 30 września 2015 r. w którym wynajmujący wyznaczył termin dobrowolnego wydania lokalu na dzień 19 października 2015 r., przy czym w tym terminie lokal nie został wydany. Podkreślił również, że skarżąca ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w lokalu zajmowanym przez jej męża. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że dla przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego nie ma znaczenia fakt, iż skarżąca spełnia warunek dotyczący osiągania niskich dochodów oraz zajmowania lokalu mieszkalnego o określonej ustawą powierzchni normatywnej, bowiem nie spełnia podstawowego warunku uprawniającego do otrzymania dodatku mieszkaniowego, tj. nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 2 ustawy. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wywiodła skarżąca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyjaśnił, że złożenie wniosku w trybie art. 7 ust. 1 ustawy nie gwarantuje przyznania tego świadczenia w każdym przypadku, konieczne jest bowiem spełnienie ustawowych warunków, które określone zostały w art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ust. 5 ustawy. Kryteria te mają charakter kumulatywny i obligatoryjny co oznacza, że wszystkie muszą wystąpić łącznie i niespełnienie chociażby jednego z nich wyklucza przyznanie dodatku mieszkaniowego. Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie przesłanką odmowy przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego było ustalenie, że nie należy ona do kręgu podmiotów wskazanych w art. 2 ust. 1 ustawy. W tym kontekście Sąd stwierdził, że z materiału dowodowego wynika bezspornie, że skarżąca nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego wskazanego we wniosku, co do którego wystąpiła o przyznanie dodatku. Przedmiotowy lokal jest lokalem socjalnym, stanowiącym własność Gminy [...], a skarżąca zamieszkuje w tym lokalu bez tytułu prawnego. Umowa najmu tego lokalu zawarta z Gminą [...] w dniu 1 września 2014 r., zgodnie z postanowieniem § 2 pkt 1 umowy, wygasła bowiem z dniem 31 sierpnia 2015 r. Z tym też dniem skarżąca utraciła prawo do wskazanej nieruchomości, które wynikało ze stosunku prawnego najmu. Rozwijając ten wątek Sąd zaznaczył, że fakt zajmowania lokalu bez tytułu prawnego nie budzi żadnych wątpliwości i znajduje potwierdzenie w zgromadzonych przez organy dokumentach, w szczególności zwrócił uwagę na pismo zarządcy nieruchomości z dnia 30 września 2015 r., którym poinformowano skarżącą o braku podstawy prawnej do przedłużenia umowy najmu oraz o wyznaczeniu terminu dobrowolnego wydania lokalu, a także pismo wyjaśniające tego podmiotu z dnia 10 grudnia 2015 r. Wynika z nich, że umowa najmu z dnia 1 września 2014 r. nie została przedłużona i na dzień złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy skarżąca zajmowała lokal bez tytułu prawnego, za co zarządca naliczał odszkodowanie. W ocenie Sądu bez znaczenia dla oceny dokonanej w zakresie braku tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego pozostaje przeświadczenie strony o bezpodstawnym pozbawieniu jej prawa do najmu przedmiotowego lokalu. Odnosząc się natomiast do dokonanej przez organy oceny kwestii prawnej wynikającej z art. 674 k.c. Sąd wyjaśnił, że reguła ta znajduje zastosowanie w razie zaistnienia wątpliwości, gdy dochodzi do dalszego używania przedmiotu najmu przez dotychczasowego najemcę, przy jednoczesnej zgodzie wynajmującego na taki stan rzeczy. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że z pisma zarządcy nieruchomości z dnia 8 września 2015 r., jak również z samego faktu obciążenia skarżącej odszkodowaniem za bezumowne korzystanie z lokalu mieszkalnego nie wynika, aby wynajmujący wyraził zgodę na taki stan rzeczy. Zdaniem Sądu sam fakt zamieszkiwania skarżącej w lokalu socjalnym nie był wystarczający do ustalenia na podstawie art. 674 k.c., że posiada ona tytuł prawny do lokalu. Ponadto w ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca nie jest osobą oczekującą na przysługujący lokal zamienny albo socjalny, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, bowiem nie znajduje się na liście osób oczekujących na taki lokal. Wyjaśnił także, że użyty w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy zwrot "osobom oczekującym" wiąże się ściśle z realnym uprawnieniem do uzyskania lokalu zamiennego albo socjalnego przez wnioskodawcę niemającego tytułu do zajmowanego lokalu. Uznając skargę za niezasadną Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. Działając na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 674 k.c. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy wyrażające się w błędnym przyjęciu, iż skarżąca nie spełniła jednej z ustawowych przesłanek warunkujących przyznanie prawa do dodatku mieszkaniowego, tzn. nie posiada tytułu prawnego do lokalu socjalnego położonego przy ul. [...] w [...] bowiem umowa najmu z dnia 1 września 2014 r. zawarta pomiędzy skarżącą a Gminą [...] wygasła z dniem 31 sierpnia 2015 r., gdy tymczasem uznać należało, że stosownie do treści art. 674 k.c. wobec postawy wynajmującego doszło do tzw. milczącego przedłużenia umowy najmu, a tym samym skarżąca posiadała w dacie złożenia wniosku tytuł prawny do przedmiotowego lokalu socjalnego. Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniosła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyrażające się w braku uwzględnienia skargi, w konsekwencji m.in. błędnego uznania za prawidłowe postępowania organu administracji polegającego na zaniechaniu zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego związanego ustaleniem przez właściwy sąd powszechny istnienia stosunku prawnego najmu pomiędzy skarżącą a Gminą [...] w zakresie lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...], upoważniającego skarżącą do zajmowania przedmiotowego lokalu, a także uprawniającego skarżącą (w związku ze ziszczeniem pozostałych przesłanek) do przyznania jej dodatku mieszkaniowego. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu na rzecz pełnomocnika skarżącej za postępowanie przed sądem II instancji, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) i przepisów postępowania (pkt 2). Z zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odnosi się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jednak w rozpoznawanej sprawie zasadne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowa jego wykładnia ma zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Treść art. 2 ust. 1 ustawy wskazuje, że co do zasady o dodatek mieszkaniowy przewidziany tą ustawą, starania czynić mogą osoby legitymujące się określonym tytułem prawnym do zajmowanego lokalu. Wyjątek od tej zasady przewiduje pkt 5 powołanego wyżej przepisu, według którego dodatek mieszkaniowy przysługuje także osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca żadnego z warunków przewidzianych w art. 2 ust. 1 ustawy nie spełnia. Z akt administracyjnych organów jednoznacznie wynika bowiem, że umowa najmu lokalu socjalnego zajmowanego przez skarżącą zawarta z Gminą [...] w dniu 1 września 2014 r. wygasła, na mocy postanowienia § 2 pkt 1 umowy, z dniem 31 sierpnia 2015 r. Tym samym od tego czasu skarżąca zajmowała przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego. W szczególności zauważyć wypada, że od dnia 1 września 2015 r. naliczane jest odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego. Z treści pisma Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 18 kwietnia 2016 r. wynika także, że skarżąca nie oczekuje przy tym ani na lokal zamienny ani na lokal socjalny, a tylko w tym przypadku, stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, miałaby prawo zajmując lokal bez tytułu prawnego, ubiegać się o dodatek mieszkaniowy. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji oraz orzekających w sprawie organów administracji publicznej, że w dniu złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżąca nie dysponowała tytułem prawnym do przedmiotowego lokalu, tym samym nie jest uprawniona do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis kodeksu cywilnego wskazany w podstawie kasacyjnej. Jak już wskazywano przepis art. 674 k.c. ma zastosowanie wyłącznie w stosunkach cywilnych. Jeśli zaś strona postępowania administracyjnego twierdzi, że przysługuje jej prawo najmu do określonego lokalu mieszkalnego, który został nawiązany w sposób dorozumiany to winna tę okoliczność wykazać konkretnym dokumentem np. wyrokiem sądu cywilnego. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje zaś, że w dniu 25 marca 2016 r., tj. w dniu złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżąca dokumentem takim nie dysponowała. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że w dniu 22 kwietnia 2016 r. skarżąca złożyła oświadczenie w którym wskazała, że przed sądem powszechnym nie toczy się postępowanie o zobowiązanie Gminy [...] do nawiązania z nią stosunku najmu przedmiotowego lokalu. Przechodząc zatem do rozpoznania podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzić należy, że jest on chybiony. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W związku z tym, w razie wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 97 § 1 k.p.a., obligatoryjne jest zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego. Choć należy zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej kasacyjnie, że co do zasady w związku z wniesieniem powództwa o ustalenie istnienia stosunku najmu zaistniały spór sądowy, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia przez organ postępowania. Kluczowe znaczenia dla tej kwestii ma fakt, że w toku postępowania przed organami administracji, między skarżącą a Gminą [...] nie toczył się spór przed sądem powszechnym co do istnienia umowy najmu lokalu. Ponownie wskazać należy, że fakt ten skarżąca potwierdziła w swoim oświadczeniu z dnia 22 kwietnia 2016 r. Nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, że obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego i zakreślenie stronie terminu na złożenie powództwa do sądu powszechnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sąd nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.