I OSK 152/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K., N. P., O. W. i R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 118/22 w sprawie ze skargi W. K., N. P., O. W. i R. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 grudnia 2021 r. nr DN.gn.625.162.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt. I SA/Wa 118/22 oddalił skargę W. K., N. P., O. W. i R. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 grudnia 2021 r. nr DN.gn.625.162.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zarzucając: a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.; b) naruszenie art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 15 lipca 1954 r., znak: L.R1.XV/12/52/54 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gromadzie [...] ([...]), upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżących, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący zrzekli się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie od skarżących kasacyjnie solidarnie na rzecz Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu Wojewódzkiego w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się na dwóch zasadniczych kwestiach, a mianowicie: niezgodności normy prawnej zawartej w art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491 - dalej jako: "Nowela k.p.a.") z Konstytucją RP oraz braku ustaleń na okoliczność doręczenia orzeczenia z 15 lipca 1954 r. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości, co do niezgodności przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ta ma charakter oczywisty, inaczej mówiąc, gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu (por. postanowienie SN z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. III USK 268/22). Przyjmuje się, że sytuacja taka może zachodzić wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność określonej normy prawnej zamieszczonej w przepisie tożsamym, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem, gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 8 stycznia 2009 r., I CSK 482/08, LEX nr 491552; z dnia 17 marca 2016 r., V CSK 377/15, OSNP 2016 Nr 12, poz. 148; Jurysta 2016 nr 12, s.18, z glosą J.G. Firlusa; Ars in vita. Ars in iure. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Januszowi Jankowskiemu, pod red. A. Barańskiej i S. Cieślaka, Warszawa 2018, z glosą M. Białeckiego; uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2006 r., I FSP 2/06, ONSAiWSA 2007 Nr 1, poz. 3 oraz wyroki tego Sądu z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1369/07, LEX nr 509708 oraz z dnia 18 grudnia 2013 r., I FSK 36/13, LEX nr 1528716). Żaden z tych przypadków nie ma jednak miejsca w badanej sprawie. Nietrafnie również skarga kasacyjna podnosi, że w sprawie doszło do naruszenia art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. weszła w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej dnia 19 stycznia 1993 r. (oświadczenie rządowe z dnia 7 kwietnia 1993 r. - Dz. U. Nr 61, poz. 285). Przepisy Konwencji mają zastosowanie tylko do takich naruszeń praw i wolności, które miały miejsce po wejściu w życie Konwencji wobec danego państwa. Punktem wyjścia dla określenia jurysdykcji ratione temporis jest więc moment zaistnienia faktów stanowiących naruszenie któregoś z praw czy wolności gwarantowanych przez Konwencję (L. Garlicki (w:) Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I. Komentarz do artykułów 1-18 pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, s. 45, wyrok ETPCz z 8 marca 2006 r. w sprawie Blecić przeciwko Chorwacji, skarga nr 59532/00, § 70). Skarga kasacyjna naruszenia Konwencji upatruje w wejściu w życie przepisu art. 2 pkt 2 Noweli k.p.a., co miało miejsce w 2021r. Kwestionowany przez stronę skarżącą kasacyjnie przepis art. 2 ust. 2 Noweli k.p.a. stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania administracyjnego jest zakończeniem postępowania bez rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Z kwestionowanego przepisu wynika brak możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w określonych sprawach. Umorzenie postępowania ma charakter formalny i zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron. Z kolei orzeczenie, którego dotyczył złożony w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności zostało wydane w 1954 r., a podstawę prawną jego wydania stanowiły przepisy, które weszły w życie jeszcze przed wejściem w życie w stosunku do Polski Konwencji oraz Protokołu Nr 1. Z tych też przyczyn nietrafnie skarga kasacyjna w Protokole nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poszukuje ochrony własności, do pozbawienia której doszło na mocy orzeczenia wydanego w 1954 r. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących błędnej oceny materiału dowodowego, wskazać trzeba, że w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 - CBOSA). Z uwzględnieniem tej zasady należało, co trafnie zaakceptował Sąd Wojewódzki, ocenić zebrany w sprawie materiał. Podkreślić trzeba, że dla wydania decyzji w trybie art. 2 ust. 2 Noweli K.p.a. istotne jest ustalenie czy upłynęło trzydzieści lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Nie jest konieczne precyzyjne wskazanie daty wejścia decyzji do obrotu prawnego, o ile zachowana dokumentacja pozwala stwierdzić, że od tego momentu upłynęło więcej niż 30 lat. Skarga kasacyjna swojej zasadności upatruje w braku dokumentacji potwierdzającej ogłoszenie orzeczenia z 15 lipca 1954 r. w sposób określony w § 4 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. 1948 r. nr 37, poz. 271). Tymczasem, brak dowodu publikacji orzeczenia, po upływie ponad 70 lat, w sytuacji gdy na podstawie tego orzeczenia dokonano wpisu do księgi wieczystej nie podważa prawidłowości ustaleń organów. W sprawie nie ma sporu, co do tego, że orzeczenie z 15 lipca 1954r. stanowiło podstawę wpisu do księgi wieczystej, założonej 30 września 1967 r. W związku z argumentacją prezentowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy zaakcentować, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego istniejącego w obrocie prawnym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności regulują przepisy zwarte w art. 156 - 159 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, aktualnie: Dz.U. z 2024, poz. 572 – dalej jako: "k.p.a." i wynika z nich, że przedmiotem stwierdzenia nieważności może być konkretnie oznaczona decyzja administracyjna (postanowienie). Instytucja stwierdzenia nieważności może dotyczyć zatem tylko aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) będących w obrocie prawnym. Ustalenie w toku postępowania, że podanie o stwierdzenie nieważności dotyczy orzeczenia, które w ogóle nie weszło do obrotu prawnego rodziłoby po stronie organu obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.), postępowanie to bowiem stałoby się bezprzedmiotowe z powodu braku decyzji objętej wnioskiem. Nietrafnie zatem skarga kasacyjna swojej zasadności upatruje w podnoszonych wątpliwościach, co do wejścia orzeczenia z 15 lica 1954 r. do obrotu prawnego. Niesłusznie również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentuje się kwestię przewlekłości postępowania. Przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli, w badanym przypadku, była decyzja administracyjna. Sąd pierwszej instancji miał zbadać legalność zaskarżonej decyzji, a nie dynamikę postępowania administracyjnego, które doprowadziło do jej wydania. Przewlekłość postępowania może stanowić przedmiot odrębnej skargi. Dlatego wytykane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchybienia proceduralne nie przesądzają wprost o wadliwości wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Brak było podstawy prawnej do uwzględniania wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W postępowaniu przed NSA ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, strona która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 p.p.s.a.). Natomiast ustawodawca nie uregulował podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania kasacyjnego.