I OSK 1519/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Go 733/22 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 5 października 2022 r. nr GK.7221.10.2022.AMas w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę lasu na grunty zadrzewione i zakrzewione oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 733/22, oddalił skargę A.R. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 5 października 2022 r., nr GK.7221.10.2022.AMas, w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę lasu na grunty zadrzewione i zakrzewione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 3 ustawy o lasach (Dz.U. 1991 Nr 101, poz. 444, t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 788), poprzez przyjęcie, iż ww. grunt stanowi część większego kompleksu leśnego, stąd nie może być uznany za "grunt zadrzewiony i zakrzewiony", 2. art. 20 w zw. z art. 22 i art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. l w zw. z art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 1989 Nr 30, poz. 163, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990), poprzez pominięcie, że podstawą zmiany w ewidencji gruntów może być decyzja o zmianie sposobu użytkowania gruntów, która obejmuje również sytuację, gdy grunt nie może być użytkowany jako las z powodu błędnego zakwalifikowania go jako takiego z uwagi na niespełnienie przesłanek ustawowych, o których mowa wyżej, 3. § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu z dnia 12 listopada 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1302) w zw. z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59, z późn. zm.), poprzez pominięcie, że przepisy te nakazują uwzględniać aktualny rodzaj użytku i w konsekwencji weryfikować w tym zakresie stan faktyczny. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Wniesiono o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. Zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.", wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Odnosząc się do pierwszego zarzutu, tj. naruszenia art. 3 ustawy o lasach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, należy wskazać, że zarzut ten skonstruowano wadliwie, bowiem nie precyzuje jasno, czy zarzuca naruszenie art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach, czy też pozostałych punktów lub liter tego przepisu. W tym kontekście należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o lasach lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną, czyli drzewami i krzewami oraz runem leśnym. Bezsporne pozostaje, że przedmiotowy fragment działki nr A, chociaż samodzielnie zajmuje powierzchnię 0,0771 ha, to stanowi integralną część zwartego kompleksu leśnego, bezpośrednio przylegając do działki nr B o powierzchni 2,7236 ha, stanowiącej teren leśny. Skarga kasacyjna zarzuca, że nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego, które odpowiedziałoby na pytanie, czy teren skarżącej jest lasem, czy też nie. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że przepis art. 3 ustawy o lasach dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne. Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne powołanego przepisu miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Uzasadnienie tego zarzutu wskazuje, że skarżąca kasacyjnie usiłuje sferę ustaleń faktycznych zwalczać poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Tymczasem, zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie wykazana na podstawie stanu faktycznego, który wyłącznie sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy. Z tych też przyczyn zarzut naruszenia art. 3 ustawy o lasach nie mógł przynieść pożądanego rezultatu. Odnosząc się do drugiego zarzutu, naruszenia art. 20 w zw. z art. 22, art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. l oraz art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wskazać należy, że tutaj również autor skargi kasacyjnej nie określił precyzyjnie, które jednostki redakcyjne tych przepisów miał na myśli. Tymczasem, zarzuty skargi kasacyjnej powinny być formułowane szczegółowo, z jednoznacznym wskazaniem naruszonych jednostek redakcyjnych przepisów prawa. Analizując jednak przepisy wskazane ogólnie przez skarżącą kasacyjnie, stwierdzić trzeba, że w tym zakresie również skarga kasacyjna jest bezzasadna. Przepis art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zbudowany jest z ustępów, których część dzieli się na punkty. Przepisy te regulują zawartość ewidencji gruntów i budynków. Z kolei przepis art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który nakłada obowiązek aktualizacji danych objętych ewidencją gruntów i budynków dzieli się na 5 ustępów, z których część również dzieli się na punkty. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne powołanych przepisów miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Natomiast przepis art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. l ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne reguluje obowiązki - innych organów - administracji publicznej do przekazywania staroście decyzji zmieniających sposób użytkowania gruntów. Zarzut nie przystaje do okoliczności rozpatrywanej sprawy. Autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie wskazanego przepisu, ale nie rekonstruuje norm z niego wynikających i nie wyjaśnia, w jaki sposób normy te zostały naruszone. Uzasadnienie skargi kasacyjnej przedstawia wywód, który nie zawiera argumentacji prawniczej na poparcie zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej. Przepis art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie enumeratywnie wymienionych dokumentów (pkt 1 lit. a-h), oraz w drodze decyzji administracyjnej (pkt 2). Przepis art. 24 ust.2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dzieli się zatem na 2 punkty, a punkt pierwszy na podpunkty lit. a-h. Skarga kasacyjna nie wskazuje w jakim zakresie zarzuca naruszenie tego przepisu. W konsekwencji również tej części skarga kasacyjna pozostaje bezskuteczna. Odnosząc się do trzeciego zarzutu naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu z dnia 12 listopada 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1302) w zw. z art. 25 pkt 1 ustawy o lasach, wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie błędnie interpretuje zakres obowiązywania wskazanych przepisów. Przepis art. 25 pkt 1 ustawy o lasach stanowi jedynie delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu oraz uproszczonego planu urządzenia lasu. Rozporządzenie Ministra Środowiska reguluje czynności techniczne związane ze sporządzaniem planów urządzenia lasu, a więc odnosi się do właścicieli lasów i organów sporządzających takie plany. Istota sporu w niniejszej sprawie nie dotyczy sporządzenia planu urządzenia lasu, lecz prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji, również ten zarzut okazał się bezskuteczny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.