I OSK 1517/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 655/20 w sprawie ze skargi L.L. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie na rzecz L.L. 136 (sto trzydzieści sześć) złotych tytułem zwrotu poniesionych przez niego kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 655/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.L. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie na rzecz skarżącego L.L. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu Postępowania Administracyjnego poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył te normy prawne, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w decyzji organu II instancji znajdują się błędy w opisie stanu faktycznego; 2. naruszenie przepisu art. 24 ust. 2a pkt 2 i ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że sednem sporu w przedmiotowej sprawie jest kwestia ustalenia przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...], zamiast kwestia aktualizacji ewidencji gruntów i budynków; 3. naruszenie § 39 ust. 3, 5, 6 pkt 4 i ust. 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że sposób ustalenia w terenie przebiegu granic działek oraz sporządzona dokumentacja geodezyjna operatu technicznego z tych czynności narusza § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W oparciu o powyższe wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 655/20 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył L.L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2020 r. stwierdził, że decyzja ta jest niezgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. Ww. decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty Wielickiego z [...][...] stycznia 2020 r. orzekającej o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie D., jednostka ewidencyjna K., powiat w., polegającej na ujawnieniu: 1. numerycznego opisu przebiegu granic z działkami nr: [...], [...] i [...] w punktach granicznych nr: g1, g14, gl0, g3, g4, g5, g6, g2, g7, g8, g9; 2. pola powierzchni działki wynoszącej 0,1274 ha w miejsce dotychczas wykazanego pola powierzchni 0,13 ha; 3. danych opisowych i geometrycznych dla budynku o numerze ewidencyjnym [...]; zgodnie z operatem technicznym nr [...], włączonym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (PZGiK) dnia 27 września 2019 r., sporządzonym przez geodetę uprawnionego J.S. W ocenie organów, w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu D. doprowadzono do niezgodności ujawnionego przebiegu granic działki nr [...] (stanowiącej własność S.P.) z operatem technicznym nr 3613-41/1991. Powyższy błąd skutkował koniecznością pozyskania opracowania geodezyjnego spełniającego obecnie obowiązujące przepisy prawa w dziedzinie geodezji i kartografii. Sporządzony w tym celu operat techniczny nr [...] zawiera dane (współrzędne geodezyjne punktów granicznych) pozwalające na aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...], [...] i [...], z jednoczesnym uwzględnieniem, że granica pomiędzy działką nr [...] a nr [...] przebiega zachodnią ścianą budynku oraz szerokości drogi koniecznej ustanowionej na rzecz działki nr [...] po działce nr [...]. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] maja 2020 r., oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu problemem w badanej sprawie nie jest granica działki [...] i [...] związana z pojawiającym się w dokumentacji błędem w lokalizacji budynku znajdującego się na działce [...]. Problemem jest szerokość działki [...] liczona od granicy z działką [...], gdyż w tym miejscu stanowi ona jednocześnie drogę dojazdową do innych działek. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że czynności podjęte przez geodetę J.S. celem ustalenia przebiegu granicy działki [...] nie były zgodne z powoływanym przez organ I i II instancji rozporządzeniem z 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a następnie w pięciu punktach wymienił na czym ta wadliwość polegała. Powyższe ustalenia, w ocenie Sądu Wojewódzkiego wskazują, że w niniejszej sprawie doszło więc do naruszenia art. 7, 77 §1, 80 i 107 §3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również do naruszenia § 39 rozporządzenia. Organ I instancji powinien więc uzyskać operat zgodny z przepisami prawa i ocenić go na podstawie wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Przechodząc do oceny sformułowanych przez skarżący kasacyjnie organ zarzutów to na wstępie trzeba wytknąć Kasatorowi, że w skardze kasacyjnej część zarzutów o charakterze procesowym kwalifikuje do zarzutów o charakterze materialno-prawnym. Przykładowo w punkcie 1 skargi kasacyjnej odwołuje się on do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. który to przepis ma bez wątpienia charakter procesowy. Podobnie wygląda sytuacja w przypadku zarzutu opisanego w pkt 2 skargi kasacyjnej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 24 ust.2 a pkt 2 i ust. 2b ustawy prawo geodezyjne wskazał, że naruszenie to polega na błędnym przyjęciu przez Sąd, że sednem sporu w przedmiotowej sprawie jest kwestia granicy między działkami nr [...] i [...], zamiast kwestia aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Zarzut ten wskazuje na wadliwą ocenę materiału dowodowego we wskazanym zakresie, a więc jest zarzutem procesowym. Kierując się jednak treścią uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 i mając na uwadze fakt, że zarzuty skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie stanowią całość, NSA w składzie orzekającym dokonał oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w takim zakresie, w jakim pozwala na to argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd rozstrzygnięć stanowiły obowiązuje w dacie ich wydania przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm. dalej p.g.i.k.) oraz wydane na jej podstawie Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 393, z późń zm. przywoływane jako rozporządzenie). Powołany w zarzutach skargi kasacyjnej art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.i.k. stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei art. 24 ust. 2a pkt 1 wskazuje, że .informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: pkt 1 z urzędu jeżeli zmiany tych informacji wynikają (w lit. a do lit. d wskazano źródła tych zmian), którymi są: informacje wynikające z przepisów prawa (pkt 1 lit. a), dokumenty, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 (pkt 1 lit. b), materiały zasobu (pkt 1 lit. c), wykrycie błędnych informacji (pkt 1 lit. d) oraz wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (pkt 2). Aktualizacja następuje w drodze decyzji administracyjnej ( art. 24 ust. 2b pkt 2). Z kolei obowiązujący w dacie orzekania przez organy § 45 rozporządzenia stanowił, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. Stosownie zaś do § 39 ust. 1 przywołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Zgodnie z § 39 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Według zaś § 39 ust. 3 rozporządzenia w przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. Wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, którego wzór z przykładowymi wpisami zawiera załącznik nr 3 do rozporządzenia (pkt 5). Integralną częścią protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych są szkice graniczne, sporządzone przez wykonawcę, które zawierają m.in. podpisy osób biorących udział w czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic lub adnotację wykonawcy o odmowie złożenia podpisu (pkt 6 ppkt 4 , informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej ( pkt 8 ). W świetle powyższych przepisów aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. Z uwagi na czysto deklaratoryjny charakter urządzeń ewidencyjnych, niezgodność danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym oraz nieprawidłowość ujawnionych w ewidencji danych, musi być oczywista, a zatem bezsporna i niewymagająca prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego, a jej zadaniem jest odzwierciedlenie w sposób prawidłowy aktualnego, a nie tworzenie nowego stanu prawnego. Podkreślić należy, że organy prowadzące ewidencję powinny dążyć do zgodności danych zawartych w rejestrze ze stanem znajdującym potwierdzenie w materiale źródłowym, stanowiącym zgodnie z przepisami prawa podstawę do wprowadzenia zmian. Zdecydowanie nie można stawiać znaku równości pomiędzy prostowaniem błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywisty, a merytorycznym ustalaniem przez organy przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. W toku badanego postępowania ewidencyjnego opracowano nową dokumentację geodezyjną. Wykonujący tę pracę geodeta uprawniony J.S. dokonał analizy archiwalnych materiałów pozyskanych z PZGiK w postaci punktów z ewidencji gruntów i budynków, operatów: [...], [...], stwierdzając w sporządzonej opinii w jakim zakresie powyższe operaty mogą być wykorzystane w przy wykonywaniu ustalenia granic działki nr [...], a następnie opisał sposób ustalania granic. W zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji dokonał oceny powyższego operatu, a następnie przeprowadził obszerny wywód prawny, w którym prawidłowo wyjaśnił istotę i sens trybu aktualizacyjnego oraz wskazał, z jakich powodów uznał za wadliwe czynności podjęte przez geodetę celem ustalenia przebiegu granicy działki nr [...]. Sąd odwoławczy podziela argumentację zaskarżonego wyroku oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Sąd ten trafnie wskazał, że ze sporządzonego opracowania oraz akt sprawy wynika, że od 1991 r. tj. od podziału dawnej działki nr [...] (stanowiącej dawniej własność S.P.) na działki nr [...] (która następnie uległa kolejnym podziałom na działki [...], [...] i [...]) i działkę [...] (stanowiącą aktualnie własność S.P.) w ramach szeregu rodzaju postępowaniach administracyjnych i sądowych, odnośnie powyższych działek była sporządzana wielokrotnie dokumentacja geodezyjna, następnie ewidencjonowana w z PZGiK. Przede wszystkim należy zauważyć, że na badanym terenie w 2008 r. miała miejsce modernizacja ewidencji gruntów i budynków. Sąd Wojewódzki wskazał, że na skutek modernizacji mapa ewidencyjna nie przedstawiała kolizji budynku znajdującego się na działce [...] z granicą działki nr [...], nie zgłoszono także uwag odnośnie szerokości działki nr [...] pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Kwestia ta ma istotne znaczenie, gdyż tryb przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego, który uregulowany został w art. 24a p.g.i.k jest szczególną formą dokonywania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Opracowana w postępowaniu modernizacyjnym dokumentacja przed przyjęciem takiego opracowania do zasobu, zgodnie z postanowieniami art. 12b ust. 1 i ust. 1a p.g.i.k. podlega weryfikacji przez właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych, pod względem jej zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Treść przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia oraz informacyjny charakter ewidencji gruntów, o jakim mowa w art. 2 pkt 8 ustawy wskazuje na to, że przy ustalaniu granic działek ewidencyjnych w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, organ w pierwszej kolejności obowiązany jest wykorzystać istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym dotychczasowe dane z ewidencji. Jest też uprawniony do ich oceny. Ale ta ocena nie może być arbitralna, ani też w sposób niezrozumiały odrzucać dane ze wcześniej sporządzonych materiałów ewidencyjnych. W takim układzie faktyczno-prawnym za zasadne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ nie dysponował prawidłowo sporządzonym operatem, umożliwiającym aktualizację ewidencji. Operat techniczny wykonany przez geodetę Jarosława Sosnowskiego nie został sporządzony w sposób określony powołanymi wyżej przepisami § 39 rozporządzenia z 2001 r., zatem opracowanie to nie mogło stanowić podstawy do wprowadzenia w operacie ewidencyjnym zmiany wykazanego na mapie przebiegu granicy działki nr [...]. Należy bowiem podkreślić, że informacje ujawniane w ewidencji gruntów dotyczą zarówno danych podmiotowych jak i bardzo różnorodnych danych o charakterze przedmiotowym. Stąd też w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że decyzją w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie można rozstrzygać kwestii spornych związanych czy to z ustaleniem prawa własności, czy też zasięgu prawa własności w tym między innymi przebiegu granic, ustalenia powierzchni działek, te budzące spory wątpliwości powinny być rozstrzygane w ramach innych procedur. Końcowo należy zauważyć, że jakkolwiek Sąd pierwszej instancji posłużył się w uzasadnieniu wyroku skrótem myślowym, że sednem sporu jest kwestia ustalenia granicy między działkami [...] i [...], to jednak nie budziło wątpliwości, iż Sąd ten oceniał przygotowany przez geodetę operat jako dokument określający przebieg linii granicznej między ww. działkami w postępowaniu dotyczącym aktualizacji ewidencji. W konsekwencji zarzuty sformułowane przez skarżącego kasacyjnie należało uznać za bezzasadne. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy. Brak jest natomiast podstaw prawnych do zasądzenia kosztów na rzecz uczestnika postępowania S.P., bowiem art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.