I OSK 1511/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1464/20 w sprawie ze skargi J. F., L. Z., M. P., D. W., M. Z. i A. Z. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 24 lutego 2020 r. nr DO7.7613.397.2019.RR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2022 r. oddalił skargę J. F., L. Z., M. P., D. W., M. Z. i A. Z. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 24 lutego 2020 r. nr DO7.7613.397.2019.RR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Prezydent Miasta B. decyzją z 31 października 1974 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonych w B. przy S., w tym dz. nr [...] o pow. 1468 m2 stanowiącej własność M. Ż. W decyzji tej ustalono jednocześnie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 21.139,00 zł, tj. 14,40 zł za 1 m2. Skarżący (następcy prawni dawnej właścicielki nieruchomości) pismem z 17 kwietnia 2017 r. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną działkę, zarzucając jej naruszenie art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa", poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego, jak również oparcie decyzji odszkodowawczej o akt prawny wydany bez delegacji ustawowej oraz subdelegowanie przez Prezydenta Miasta B. kwestii ustalenia wysokości stawek w strefach innemu organowi wbrew wyraźnej delegacji ustawowej. Wojewoda Podlaski decyzją z 30 lipca 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 31 października 1974 r. w części dotyczącej odszkodowania za dz. nr [...]. Minister Rozwoju decyzją z 24 lutego 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 30 lipca 2018 r. Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania organ przywołał treść art. 22 ustawy wywłaszczeniowej i omówił sposób jego stosowania. Zwrócił uwagę, że choć w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał udziału biegły, to jednak skarżący nie wykazali, że powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Jak wynika z operatu szacunkowego i decyzji wywłaszczeniowej, podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za grunt był art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej oraz zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta B. z 17 grudnia 1973 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu. Przy ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości przyjęto stawkę właściwą dla gruntów położonych w strefie peryferyjnej miasta B., tj. 14,40 zł za 1 m². Organ wskazał, że stosownie do § 1 pkt 3 ww. zarządzenia nr [...] z 17 grudnia 1973 r. podział obszaru miasta na strefy: centralną, śródmiejską i peryferyjną, określała uchwała Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. nr [...] z 13 maja 1966 r. zmieniona uchwałą nr [...] z 19 maja 1967 r. Z uwagi na to, że skarżący zarzucili, że przedmiotowa nieruchomość nie była położona w strefie peryferyjnej, wobec czego doszło do nieuprawnionego zaniżenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość poprzez jego ustalenie w oparciu o stawkę 14,40 zł za 1 m2, nie zaś 18 zł za 1 m2, Minister zarządził przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, którego zakończenie przysłużyłoby się rzetelnemu wyjaśnieniu kwestii położenia tej nieruchomości w dacie jej przejęcia. W tym celu wezwano organ wojewódzki do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. 12 lipca 2019 r. Wojewoda nadesłał opinię geodety uprawnionego P. T. Ponadto w innych postępowaniach prowadzonych przed Ministrem znajdują się opinie geodetów z 7 grudnia 2018 r. oraz z 6 lutego 2019 r., w których geodeta A. G. oraz geodeta Ł. K. wypowiedzieli się m.in. w kwestii podziału miasta B. na strefy w oparciu o zapisy uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. nr [...] z 13 maja 1966 r. Zdaniem organu, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności w oparciu o opinię geodety P. T. z 26 czerwca 2019 r. oraz opinię geodety A. G. z 12 sierpnia 2019 r., a także zasady doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, uznać należy, że dz. nr [...] była położona w strefie peryferyjnej miasta B. Z kolei tezy zawarte w opiniach geodety A. G. z 7 grudnia 2018 r. oraz w opinii prywatnej geodety Ł. K. z 6 lutego 2019 r. nie mogą prowadzić do wniosków, o jakich mowa w pismach skarżących i prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej w kwestionowanej części. Tym samym Minister stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej. W ocenie Ministra, aktualny brak możliwości odtworzenia podziału miasta B. na strefy w oparciu o uchwałę nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z 13 maja 1966 r., którego przyczyną jest użycie w opisie granicy strefy nieistniejącej ulicy [...], nie może stanowić podstawy do twierdzenia, że organ orzekający w sprawie odszkodowania nie dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowej nieruchomości do właściwej strefy miasta B., szczególnie w sytuacji, gdy od wywłaszczenia nieruchomości upłynęło ponad 40 lat. Mając na uwadze powyższe Minister uznał, że dokonując wyceny wywłaszczonego gruntu należało przyjąć stawkę taką jak za grunt położony w strefie peryferyjnej. Organ odnosząc się do zarzutu skarżących w kwestii utraty ważności uchwały nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z 13 maja 1966 r. w sprawie podziału m. B. na strefy w celu ustalenia kredytu bankowego dla spółdzielni mieszkaniowej wskazał, że ocena legalności uchwały nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu nadzorczym. Stanowiła ona akt prawa miejscowego i badanie prawidłowości tych przepisów wykracza poza ramy niniejszego postępowania nadzorczego. W świetle powyższego, w ocenie Ministra, należało stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta B. z 31 października 1974 r., nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, by badana decyzja, w zaskarżonej części naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a. w związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego w miejsce zmarłego skarżącego F. Z. wstąpili jego następcy prawni – L. Z., M. P., D. W., M. Z. i A. Z., którzy poparli skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, co do naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowe, ale nie w stopniu kwalifikowanym. Wskazał, że nieobecność biegłego na rozprawie w przypadku braku zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony właściciela nieruchomości wywłaszczonej nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem była właścicielka nieruchomości nie skorzystała w toku postępowania wywłaszczeniowego z przysługującego jej prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz znała kwotę odszkodowania za wywłaszczony grunt, bowiem została ona zamieszczona w skierowanej do niej ofercie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Nie złożyła też odwołania od decyzji z 31 października 1974 r., co potwierdza, że nie czuła się pokrzywdzona przyznaną kwotą odszkodowania i nie kwestionowała jego wysokości. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe dowodzi, że wysokość przyznanego odszkodowania nie była sporna w chwili wywłaszczenia. Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego zastosowania przy ustalaniu odszkodowania stawki odszkodowania w wysokości 14,40 zł za m2, zamiast prawidłowej stawki 18 zł za m2 właściwej dla położenia wywłaszczonej nieruchomości, Sąd I instancji zauważył, że kwestia ustalenia położenia przedmiotowych działek (tzn. czy były położone w strefie peryferyjnej, czy też śródmiejskiej) byłaby istotnym elementem stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej w trybie zwykłym. Tymczasem rozpoznawana przez organ sprawa toczyła się w trybie nadzwyczajnym, co nie uprawniało Ministra do podejmowania czynności dowodowych mających na celu ustalenia, jakie było w 1974 r. położenie przedmiotowej działki z uwzględnieniem uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. nr [...] z 15 maja 1966 r., zmienionej uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. nr [...] z 19 maja 1967 r., tym bardziej, że od daty wydania kwestionowanej decyzji upłynęło ponad 47 lat. Ewentualne zatem uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego w kwestii zakwalifikowania wywłaszczanej nieruchomości do odpowiedniej strefy nie mogłyby być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa – naruszenie oczywiste i bezsporne. Abstrahując jednak od powyższego Sąd I instancji wskazał, iż organ nadzoru przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe (do akt sprawy dołączono opinie geodezyjne sporządzone przez geodetę uprawnionego A. G. z 7 grudnia 2018 r. oraz z 12 sierpnia 2019 r.). Z opinii tych (w szczególności z drugiej) wynika, że przedmiotowa działka położona były w strefie peryferyjnej B.. Do akt dołączono również opinię sporządzoną przez geodetę uprawnionego P. T. z 26 czerwca 2019 r., z której wynika, że wszystkie nieruchomości wywłaszczone m.in. pod budowę B. w B. są położone w strefie peryferyjnej miasta B. Z kolei z opinii prywatnej sporządzonej przez geodetę Ł. K., wynika brak możliwości wyznaczenia przebiegu granicy strefy śródmiejskiej ze względu na użycie w opisie uchwały z 13 maja 1966 r. granicy nieistniejącej nazwy ulicy. Zatem żaden z ww. dowodów przeprowadzonych w postępowaniu nadzwyczajnym nie wykluczył położenia spornej nieruchomości w strefie peryferyjnej, a tym samym nie wskazał w sposób bezsporny na wadliwość ustalonego odszkodowania w decyzji z 1974 r. Tym bardziej, na co wskazano już powyżej, właściciel nieruchomości nawet nie kwestionował tej decyzji, gdyż nie składał od niej odwołania. Nie wnosił również o stwierdzenie jej nieważności. Odnosząc się natomiast do sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących kwestii legalności uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia 15 maja 1966 r., zmienionej uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. nr z 19 maja 1967 r., Sąd I instancji zauważył, że nie mogły one stanowić przedmiotu rozważań organu, gdyż wykracza to poza granice sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z 1974 r. Uprawnienie rady narodowej do wydawania w formie uchwał przepisów prawnych ogólnie obowiązujących na danym terenie w przypadkach wynikało z ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe (Dz.U. Nr 8 poz. 47 ze zm.). Podstawowym środkiem przekazu informacji o prawie lokalnym był dziennik urzędowy wojewódzkiej rady narodowej, ale mogło być ogłaszane także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Z akt sprawy wynika, że ww. uchwały ogłoszone, zatem były obowiązującym aktami prawa miejscowego, które organy administracji miały obowiązek stosować. Z tych względów Sąd I instancji uznał, że opinia prawna dr. hab. A. S. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie organu. Akty prawa miejscowego nie przestają być aktami obowiązującym, nawet gdy zostaną poddane analizie prawnej pod kątem prawidłowości ich uchwalenia. W świetle powyższego Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że decyzja Prezydenta Miasta B. z 31 października 1974 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. F. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Orzeczeniu Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienia wyroku sprzecznie z niniejszym przepisem- uniemożliwiające dokonanie rzeczywistej instancyjnej kontroli i wywiedzenie zarzutów w niniejszym środku zaskarżenia z uwagi na lakoniczność przedstawionej przez sąd argumentacji, brak stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, uniemożliwienie prześledzenie toku rozumowania sądu, w tym niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, niewskazanie podstaw prawnych mających zastosowanie w sprawie z uwzględnieniem właściwych jednostek redakcyjnych co wskazuje na zaniechanie przez Sąd gruntownej analizy akt sprawy i niewyjaśnienie wątpliwości występujących na etapie postępowania administracyjnego wskazywanych w zarzutach skargi, co miało wpływ na wynik sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu, iż Minister Rozwoju dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia stron przed wydaniem decyzji o zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego- mimo istnienia obowiązku organu polegającego na zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło złożenie wniosku o wyłączenie biegłego P. T. od udziału w niniejszym postępowaniu z uwagi na wysokie prawdopodobieństwo popełnienia czynu karalnego polegającego na sfałszowaniu treści opinii i poświadczeniu nieprawdy przez biegłego, przy jednoczesnej bezczynności Ministra, który z urzędu winien wyłączyć biegłego od udziału w niniejszym postępowaniu z uwagi na uprawdopodobnienie przez stronę postępowania braku bezstronności biegłego, co było wiadome Ministrowi (vide: Zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa), a uchybienie to winno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji albowiem wprost oddziaływało na wydane rozstrzygnięcie, gdyż zostało wydane na podstawie błędnie przeprowadzonego dowodu w postaci opinii geodety P. T. oraz częściowo opierającą się na niej opinię geodezyjną pani A. G.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu, że zarówno organ I i II instancji naruszył normy zawarte w art. 6 w zw. z art 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o dowód w postaci opinii geodezyjnej P. T. z 26 czerwca 2019 r., który to dowód został dopuszczony w warunkach braku bezstronności biegłego i skutkował błędną oceną przez organ II instancji prawidłowości orzeczenia w zakresie wysokości odszkodowania przyznanego za działkę gruntu nr [...] na podstawie przepisów uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. nr [...] ze zm., w brzmieniu zmienionym w sposób nieuprawniony na etapie postępowania nadzwyczajnego w drodze sprostowań dokonanych przez biegłego P. T., podczas gdy z literalnej treści przepisów tego aktu nie wynikał podział miasta B. na strefy, a tym samym kwalifikację wywłaszczonej dziatki do strefy peryferyjnej, ponadto biegły dokonując sprostowań wyżej wymienionej uchwały rażąco naruszył przepisy prawa dotyczące legalności działania władz dopuszczając się sprostowań aktu kierownictwa wewnętrznego do czego nie był uprawniony, sporządzona przezeń opinia zawierała błędy merytoryczne i nie uwzględniała stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, okoliczności te przy przeprowadzeniu przez sąd prawidłowej kontroli co do legalności doprowadziłyby do uchylenia decyzji Ministra; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu, iż Minister Rozwoju dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie pełnomocnikowi skarżących zapoznania się z kompletnym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, pomimo istnienia obowiązku organu polegającego na zapewnieniu stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, co uniemożliwiło stronie zapoznania się z nowymi dowodami- opinią pracownika organu A. G. z 9 sierpnia 2019 r. oraz złożenie wniosku o wyłączenie pracownika organu z uwagi na brak jego bezstronności, podniesienia zarzutów merytorycznych i formalnych do treści przedłożonej przez nią opinii geodezyjnych, złożenia wniosku o przeprowadzenie rozprawy z udziałem biegłych w celu rozstrzygnięcia istniejących wątpliwości co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, na których organ II Instancji oparł swe rozstrzygnięcie; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu, iż Minister Rozwoju dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a poprzez uwzględnienie przy wydawaniu decyzji wzajemnie sprzecznych i niepełnych opinii P. T. oraz A. G. w ten sposób, iż wbrew regułom dowodzenia błędne, nielogiczne opinie wzajemnie uzupełnia tworząc nieznany procedurze dowód "kombinowany", podczas gdy przy prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Minister powinien ocenić poszczególne dowody osobno z uwzględnieniem kryteriów szczegółowości, kompletności, prawidłowości i uznając, iż spełniają te wymogi mógłby je konfrontować ze sobą i ustalić ich przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b w zw .z art. 8 ust. 8 pkt 3 w zw. z art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej w związku z Zarządzeniem Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia 17 grudnia 1973r. w związku z przepisami Uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia 15 maja 1966 w sprawie podziału miasta B. na strefy dla celów kredytów dla spółdzielni mieszkaniowych Nr [...] z dnia 13 maja 1966r zmieniona uchwałą Nr [...] z dnia 19 maja 1967r. poprzez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do błędnego zastosowania w niniejszej sprawie Uchwały PMRN, która utraciła moc, a ponadto jej zakres przedmiotowy i personalny wskazuje, iż wydana została w celu ustalenia stawek dla kredytów mieszkaniowych a nie stawki dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b w zw. z art. 8ust. 8 pkt 3 w zw. z art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż stawka za m2 wywłaszczanego gruntu mogła być ustalona przez biegłego, czy też znajdowała w granicach uznania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło to do błędnego niezastosowania § 1 pkt 1) lit. a - Zarządzenia Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia 17 grudnia 1973r. (opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej), który określał stawkę w kwocie 18 zł za 1 m2 wywłaszczanego gruntu dla strefy centralnej i śródmiejskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Wskazane w niej zarzuty nie pozwoliły na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej w wyroku przez kontrolowany Sąd. Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego słusznie przyjęto, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z 31 października 1974 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...] w świetle przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z postanowieniami wskazanego przepisu decyzja jest nieważna jeśli wydano ją z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa następuje tylko w wyniku wady oczywistej, niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, jest naruszeniem kwalifikowanym - o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie powtarzano, że decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa kiedy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego relewantnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana w porządku prawnym. Prowadzenie postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności nie sprowadza się jednak do powtórnego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją dotychczasową i ponownej oceny okoliczności faktycznych. Organ nadzoru nie działa bowiem jako organ II instancji w trybie odwoławczym, nie orzeka w sprawie merytorycznie, lecz weryfikuje, czy wydana decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną. Ponieważ katalog tych wad jest zamknięty, należy je interpretowane ściśle, a podstawą do stwierdzenia nieważności mogą być tylko okoliczności w sposób oczywisty stanowiące o zaistnieniu przesłanki nieważności. O rażącym naruszeniu prawa nie stanowi ocena okoliczności faktycznych, jeżeli mieści się w granicach swobody oceny materiału dowodowego przysługującej organowi. Do rażącego naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do kwestii gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji, może dojść jedynie w sytuacji wydania decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie, ewentualnie oczywistej sprzeczności materiału dowodowego z rozstrzygnięciem. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja a nie sprawa. Mając na względzie powyższe za niezasadne uznać należało zarzuty kasacji kwestionujące prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych w zakresie istotnym dla wyniku sprawy. Słusznym było więc przyjęcie, że ocena zasadności przyznanego odszkodowania nie została podważona, jak prawidłowo odnotował Sąd w kontrolowanym uzasadnieniu, odmawiając uznania że w sprawie doszło do naruszenia zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego reguł dowodowych. Zasadne okazało się wyrażone w nim stanowisko że w świetle art. 22 ustawy wywłaszczeniowej tylko wówczas, gdyby wykazane zostało, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania możliwe byłoby przyjęcie, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyroki NSA z: 6.11. 2008 r. I OSK 1459/07; 20.11.2009 r. I OSK 195/09; 9.12.2010 r. I OSK 228/10; 10.7. 2012 r. I OSK 1219/11 i I OSK 1274/11; 12.2.2014 r. I OSK 182[...]2; 25.6.2014 r. I OSK 2879/12; 10.7.2014 r. I OSK 294[...]2; 21.6.2017 r. I OSK 2380/15). Tymczasem opinie biegłych w ówczesnych realiach, gdy podstawą ustalenia odszkodowania był art. 8 ust. 8 pkt 3 w zw. z art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej oraz § 1 pkt 1 lit. b i pkt 3 zarządzenia Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia 17 grudnia 1973 r. w związku z przepisami Uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia 13 maja 1966 r. w sprawie podziału miasta B. na strefy dla celów kredytów dla spółdzielni mieszkaniowych Nr [...], zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia 19 maja 1967 r. sprowadzały się do prostych obliczeń matematycznych. Przy prawidłowym doborze podstaw i parametrów obliczeń, brak obecności biegłych na rozprawie nie mógł stanowić więc naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ograniczenie się do wysłuchanie na rozprawie opinii biegłych - przez ich odczytanie było w tamtym stanie faktycznym i prawnym w pełni uzasadnione. Odnosząc się do zarzutów kwestionujących prawidłowość ustaleń w zakresie położenia spornej nieruchomości w strefie peryferyjnej, za Sądem I instancji powtórzyć należało, że w aktach brak dowodów podważających przyjęte w postępowaniu rozpoznawczym położenie tej działki. Co istotne fakt ten nie budził zastrzeżeń ówczesnego właściciela spornej nieruchomości, który nie kwestionował przyjęcia, że działka nr [...] położona była w strefie peryferyjnej, wyznaczonej w zacytowanych uchwałach Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B.. W tej sytuacji domaganie się czynienia przeciwstawnych ustaleń faktycznych w oparciu o dowody wytworzone po wydaniu decyzji, objętej postępowaniem nieważnościowym nie może zyskać aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ubocznie zaznaczenia wymaga, że działania podejmowane przez biegłego P. T. uzewnętrznione w dokumencie opinii, jak i podczas wyjaśnień złożonych przez niego na rozprawie 23 sierpnia 2019 r. nie budziły wątpliwości co do swej prawdziwości, były logiczne, spójne, odpowiadały zasadom współżycia społecznego. Biegły opisał z jakich materiałów korzystał, ustalenia co do położenia działki w strefie peryferyjnej w żadnym razie nie mogły być uznane za dowolne. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalność odniesienia się w zarządzeniu Prezydenta Miasta B. Nr [...] z 17 grudnia 1973 r. do przyjętego w uchwałach Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Miasta B. podziału miasta na strefy, w sytuacji gdy został on wykorzystany celem zróżnicowania stawki za wywłaszczony grunt, uzależniając jej wysokość od tego czy działka leżała w centrum miasta, strefie śródmiejskiej, czy na jego peryferiach. Pozostaje to również w zgodzie z zakresem delegacji ustawowej wyznaczonej ramami art. 8 ust.9 ustawy wywłaszczeniowej. Zarzuty kasacji nie potwierdziły istnienia okoliczności uzasadniających wyłączenie biegłego P. T. Inkryminacje sprowadzające się do kwestionowania merytorycznej wartości jego opinii nie mogą stanowić przesłanki podważającej bezstronność tego biegłego. Z kolei dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne było wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i uniemożliwieniu jej tym samym składania wniosków dowodowych udaremniło dokonanie konkretnej czynności procesowej, której pominięcie miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenia się z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W okolicznościach tej sprawy autor kasacji nie wykazał, by wskazywane zaniechanie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej gdy weźmie się pod uwagę, że sprawa toczyła się w trybie nadzwyczajnym, gdzie następuje weryfikowanie decyzji, a nie powtórne rozpoznanie sprawy. Wbrew autorowi kasacji kontrolowane uzasadnienie odpowiadało wymogom zawartym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Istotne w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu jest, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mógłby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdyby uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawierało obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostałoby sporządzone w taki sposób, że nie pozwalałoby na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku. W konsekwencji okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji było odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz że badany wyrok nie poddawał się kontroli kasacyjnej. Mając na względzie powyższe wobec niezasadności zarzutów skargę kasacyjną należało oddalić na zasadzie art. 184 p.p.s.a.