I OSK 1505/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1678/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania wysokości stawek opłat za parkowanie i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów w tej strefie oraz Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1678/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę Prokuratora Rejonowego w [...] (skarżący) stwierdził nieważności § 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w zakresie słów: "i w soboty od 9.00 do 13.00". Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] września 2015 r. Rada Miasta w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów w tej strefie oraz Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w [...] zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) poprzez nałożenie na użytkowników pojazdów obowiązku ponoszenia opłat parkingowych w dniu wolnym od pracy, to jest w sobotę w godzinach od 9.00 do 13.00. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w zakresie sformułowania "i w soboty od 9.00 do 13.00". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nałożenie przez Radę Miasta [...] w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały na użytkowników pojazdów obowiązek ponoszenia opłat parkingowych w dniu wolnym od pracy (w sobotę) w godzinach od 9.00 do 13.00 budzi szereg kontrowersji. Wskazano, że sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) - dalej "u.d.p.". Skarżący przytaczając uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, wskazał, że sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., a jeśli tak, to mając na względzie zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy sobotę w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa - prawa administracyjnego - tym razem na gruncie ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie wskazał, że w ustawie o drogach publicznych brak jest definicji legalnej dni roboczych co jednak nie oznacza, że dopuszczalne jest, w związku z wątpliwościami interpretacyjnymi stosowanie wykładni rozszerzającej tego przepisu, która sprawi, że na obywateli nakładane będą obowiązki nie wynikające jednoznacznie z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi wskazując, że Miasto [...] ustanowiło strefę płatnego parkowania mając na względzie przede wszystkim deficyt miejsc parkingowych w centrum miasta. Pokreślono, ze występuje on także w soboty, kiedy odbywa się handel zatem strefa ta służy wymuszeniu odpowiedniej rotacji pojazdów. Organ nie zgodził się z założeniem, że sobota stanowi dzień wolny wskazując, że skoro w praktyce jest normą, iż sobota jest zwykłym dniem roboczym dla handlu i usług (a można wręcz powiedzieć, iż sobota z uwagi na fakt, że poprzedza dzień wolny od pracy, generuje w tym zakresie zwiększony ruch, w tym i samochodowy), to także i w ten dzień konieczna jest zwiększona rotacja parkujących pojazdów samochodowych. Zdaniem Rady Miasta ograniczenie dni roboczych do dni od poniedziałku do piątku nie znajduje podstaw zarówno w zasadach wykładni językowej, jak i systemowej i celowościowej. Rozpoznając skargę Prokuratora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że w zakwestionowanej przez Prokuratora części zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa gdyż sprzeczna jest z art. 13b ust. 1 u.d.p. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów a uprawnione do stanowienia tych aktów organy samorządu nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Sąd wskazał, że art. 13b ust. 1 i ust. 2 u.d.p. upoważniał Radę do ustalenia zasad pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo oraz do określenia strefy płatnego parkowania na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej, zaś art. 13b ust. 4 tej ustawy wskazuje, że rada gminy ustala wysokość opłaty, wprowadza opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi oraz określa sposób pobierania opłat. W ocenie Sądu I instancji zwrot "w określone dni robocze" determinuje uznanie, że dni robocze, w których pobiera się opłatę, powinny być precyzyjnie określone, wiadome i pewne. Ponadto wskazał, że skoro ustawodawca wyróżnia w tej ustawie ogólnie kategorię "dni roboczych", to zapewne istnieje kategoria dni, które za takie nie mogą być uznane (dni inne niż robocze) zatem za dzień roboczy w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p. nie może być uznana sobota. Podkreślono, że brak jest legalnej definicji pojęcia "dzień roboczy" natomiast ustawodawca wyróżnia również kategorię "dni wolne od pracy", których katalog określony został w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 90) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Sąd wyjaśnił również, że z ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1666) wynika, iż za dni wolne od pracy uważa się niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy (art. 1519 § 1 k.p.). Jednocześnie Sąd I instancji pokreślił, że dopuszczenie możliwości uznania soboty za "dzień roboczy" w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych jedynie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy jest nieuzasadnione. Wskazano, że ustawa o dniach wolnych od pracy zawiera jedynie regulację odnoszącą się do "dni wolnych od pracy" zaś ustawa o drogach publicznych nie zawiera regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania dni wolnych od pracy pracownikom przez ich pracodawców. Niemożliwe zatem jest zdaniem Sądu przyjęcia, że z samego faktu braku ujęcia sobót w ustawie o dniach wolnych od pracy ustawa o drogach publicznych wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są z założenia dniami roboczymi, gdyż wnioskowanie takie prowadziłoby do sprzeczności z innymi aktami prawnymi regulującymi czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. W uzasadnieniu wskazano również na treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, z której wynika, iż wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p., wobec braku legalnej definicji pojęcia "dni robocze" powinna uwzględniać taki sposób rozumienia tego pojęcia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne. Skoro zatem sobota, zgodnie z uchwałą, powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., to mając na względzie zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy sobotę w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa (w danym wypadku prawa administracyjnego), w tym na gruncie stosowania przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Zastosowanie natomiast w niniejszej sprawie wykładni rozszerzającej uzasadnionej charakterystyką miejscowości, na obszarze której ustala się zakres danych obowiązków jest niedopuszczalne. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożyło Miasto [...] zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęcie, iż przyjęte tam określenie "dni robocze" nie obejmuje soboty. W oparciu o wskazany zarzut wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu wskazano, że definicji "dni roboczych" nie zawiera ani ustawa o drogach publicznych ani kodeks pracy zatem skoro brak jest definicji legalnego określonego pojęcia należy odwołać się do pojęć języka potocznego. Zgodnie z internetowym słownikiem języka polskiego PWN synonim słów "dzień roboczy" jest określenie "dzień powszedni". Wskazano również na przepisy działu VI, rozdziału II, ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1666), których brak jest jednoznacznego wskazania, że sobota nie jest dniem pracy (dniem roboczym). Podkreślono, że rolą pracodawcy jest wskazanie dnia wolnego wynikającego z pięciodniowego tygodnia pracy według potrzeb zakładu pracy. Choć z reguły jest to sobota to jednak, zdaniem skarżącego kasacyjnie, o regule tej możemy mówić chyba wyłącznie w sektorze publicznym, gdyż coraz więcej firm pracuje od poniedziałku do soboty wyznaczając dla pracowników dzień wolny wynikający z pięciodniowego tygodnia pracy w harmonogramach czasu pracy. Organ wskazał, że sobota jest dniem roboczym, dniem powszechnym i zwykłym, w którym poświęcamy się pracy w różnych jej aspektach jest ona w tym dniu akceptowalna i dopuszczalna w przeciwieństwie do pracy w dni świąteczne, która jest wyjątkiem i nie może być nadużywana. Wskazano, że sobota jest zwykłym dniem roboczym dla handlu i usług, a z uwagi na fakt, że poprzedza dzień wolny od pracy generuje w tym zakresie zwiększony ruch samochodowy, więc w tym dniu konieczna jest zwiększona rotacja parkujących pojazdów samochodowych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie próba ograniczania pojęcia "dni robocze" do dni od poniedziałku do piątku nie znajduje podstaw zarówno w zasadach wykładni językowej, jak i systemowej i celowościowej. Naczelny Sad Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jedyny postawiony w skardze kasacyjnej zarzut zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p. zatem kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wykładnia wskazanego przepisu. Stosownie do treści art. 13b ust. 1 u.d.p. opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. W ustawie brak jest zatem jednoznacznego uregulowania w kwestii zaliczenia soboty do dni roboczych natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest już pogląd, że brak jest podstaw do uznania, iż w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p. sobota stanowi dzień roboczy. Jak słusznie wskazał w wyroku Sąd I instancji w art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy ustawodawca wprowadził pojęcie dni ustawowo wolnych od pracy jednak nie wymienił w tym przepisie sobót jako dni wolnych od pracy. Pojęcia tego nie można jednak definiować w oderwaniu od art. 1519 § 1 Kodeksu pracy. W świetle tego przepisu dniami wolnymi od pracy są niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy. Jak już podkreślano w orzecznictwie przepisu tego nie można oceniać nie biorąc pod uwagę treści art. 129 § Kodeksu pracy, w którym jako jeden z elementów określających czas pracy, przyjęto pięciodniowy tydzień pracy przy okresie rozliczeniowym nieprzekraczającym czterech miesięcy. Wskazać należy, że z Działu VI Kodeksu pracy wynika, że w zakresie ustalenia rozkładu czasu pracy w poszczególnych dniach tygodnia każdy dzień powszedni od poniedziałku do soboty jest traktowany jednakowo (patrz: Kazimierz Jaśkowski "Komentarz aktualizowany do art. 129 Kodeksu pracy", LEX/el 2017, pkt 2.2). Warto jednak zauważyć, że przy obliczaniu uwzględnia się, na pewnym etapie tego obliczania, okres od poniedziałku do piątku - art. 130 § 1 pkt 2. Zatem jak słusznie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1218/17, który to pogląd podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, dzień roboczy, o którym mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie jest prostym przeciwstawieniem dnia wolnego od pracy, o którym mowa w art. 1519 § 1 k.p., gdyż praktyce sobota funkcjonuje jako dzień równorzędny dniom ustawowo wolnym od pracy. Podkreślenia wymaga, że niedopuszczalne jest przyjęcie, że przepisy ustawy o drogach publicznych upoważniające do ustanowienia przepisów prawa miejscowego zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, stanowią upoważnienia do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie opłat również w soboty. Upoważnienia takiego nie da się również wyprowadzić na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3507/15). Jak już wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny upoważnienie ustawowe do ustanowienia aktu prawa miejscowego musi być wyraźne - nie może opierać się na domniemaniu. W przedmiotowej sprawie natomiast ustawa odnosi się jedynie do dni wolnych od pracy, nie zawiera powiązań ani odniesień do regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców. Nie można zatem zgodzić się z założeniami opartymi na domniemaniu, że skoro ustawodawca nie wskazał w przepisie wprost sobót jako dni wolnych od pracy to soboty są dniami roboczymi. Dokonując wykładni art. 13b ust. 1 u.d.p. nie można również pominąć treści uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11 oraz powołanej w niej uchwały uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2001 r., sygn. akt FPS 7/00. Pomimo, że wskazana uchwała odnosi się do kwestii proceduralnych to nie można pominąć wyrażonego w niej poglądu opartego na założeniu, że aktualnie nie można soboty utożsamiać z dniem należącym do pięciodniowego tygodnia pracy. Podkreślenia wymaga, że dokonana w uchwale wykładnia tworzy system prawa administracyjnego zatem dokonując wykładni systemowej treści art. 13b ust 1 u.d.p. przyjąć należy, że sobota nie należy do dni roboczych, do których odwołuje się treść tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1218/17, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1882/17, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3507/15; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1270/16; wyrok NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt I OSK 501/17). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.