I OSK 1504/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Samuła po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 950/17 w sprawie ze skargi Gminy O. na uchwałę Rady Powiatu w O. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuję od zasądzenia na rzecz Rady Powiatu O. kosztów postępowania kasacyjnego od Gminy O.

Zaskarżonym wyrokiem z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 950/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy O. na uchwałę Rady Powiatu w O. z [...] 2017 r., nr [...], w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) - dalej ppsa, przez błędne zastosowanie art. 151 ppsa i oddalenie skargi oraz przez błędne zastosowanie art. 153 ppsa wyrażające się w pominięciu przez Sąd I instancji, że Rada Powiatu w O. w sposób nieprawidłowy zastosowała się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Krakowie z 28 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1616/16, czego konsekwencją było nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że spełnione zostały przesłanki pozbawienia drogi publicznej kategorii drogi powiatowej, podczas gdy Sąd I instancji - jak i Rada Powiatu w O. - związani byli oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. wyroku WSA w Krakowie, a zatem Sąd I instancji powinien był skontrolować, czy Rada Powiatu w O. przeprowadziła szczegółową analizę w kierunku wykazania i udokumentowania braku spełniania przez drogę publiczną, objętą uchwałą Rady Powiatu, kryteriów uzasadniających uznanie jej za drogę powiatową oraz czy wyniki tej analizy zostały zamieszczone w uzasadnieniu uchwały Rady Powiatu, co zostało przez Sąd I instancji wykonane w sposób wadliwy, - art. 151 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.), przez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi oraz nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej, a to na skutek wadliwej kontroli legalności uchwały Rady Powiatu, a w konsekwencji brak dostrzeżenia, że Rada Powiatu w O. naruszyła tryb podejmowania uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi, podczas gdy Sąd I instancji miał obowiązek rozpoznać sprawę w jej granicach, a zatem przeprowadzić merytoryczną kontrolę legalności uchwały Rady Powiatu oraz trybu jej podejmowania, zarówno w nawiązaniu do zarzutów, jakie Gmina sformułowała w skardze na uchwałę rady Powiatu, jak i w odniesieniu do wszystkich innych ewentualnych naruszeń prawa, które Sąd powinien dostrzec dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały w granicach sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm.) w zw. z art. 6a ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 870), przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że będąca przedmiotem uchwały Rady Powiatu droga, na skutek wybudowania tzw. obwodnicy O., przestała spełniać wymogi określone w definicji drogi powiatowej, a w konsekwencji przyjęcie, że ww. droga spełnia wymogi określone w definicji drogi gminnej, podczas gdy z analizy powołanych przepisów prawa materialnego Sąd I instancji powinien był wyprowadzić wniosek, że droga ta spełnia wymogi definicji drogi powiatowej, co stanowi przeszkodę do podjęcia uchwały w przedmiocie pozbawienia tej drogi kategorii drogi powiatowej, co doprowadziło do naruszenia art. 164 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1868, ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.), przez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w zaakceptowaniu sytuacji, w której na skutek podjęcia uchwały Rady Powiatu Gminie powierzone zostają zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie dróg publicznych, podczas gdy z powołanych przepisów prawa wynika, że do zadań gminy należą zadania terytorialne nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego, a zadania, o których mowa powyżej, zostały zastrzeżone do kompetencji powiatu, - art. 10 ust. 5d ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z § 23 ust. 4 Statutu Powiatu O. - przyjętego uchwałą nr [...] Rady Powiatu w O. z 26 sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu O. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z [...]2015 r., poz. [...]) - w zw. z § 7 ust. 1, 3 i 5 Organizacji wewnętrznej i trybu pracy Zarządu Powiatu (która stanowi załącznik 6 do Statutu Powiatu) przez pominięcie, że uchwała Rady Powiatu podjęta została z naruszeniem trybu opisanego w art. 10 ust. 5d ustawy o drogach publicznych, a to na skutek sporządzenia zawiadomienia z [...] 2017 r., informującego Gminę o zamiarze podjęcia uchwały o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej odcinka drogi, wyłącznie przez Starostę Powiatu w O., podczas gdy z art. 10 ust. 5d ustawy o drogach publicznych wynika, że przedmiotowe zawiadomienie powinno zostać dokonane przez zarząd powiatu, a z § 7 ust. 1, 3 i 5 Organizacji wewnętrznej i trybu pracy Zarządu Powiatu wynika, że Zarząd Powiatu w O. rozstrzyga w formie uchwał wszystkie sprawy należące do jego kompetencji wynikające z ustaw oraz przepisów wykonawczych do ustaw i w granicach upoważnień ustawowych, a uchwały Zarządu podejmowane są zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu Zarządu w głosowaniu jawnym oraz podpisywane są przez wszystkich członków zarządu obecnych na posiedzeniu, a zatem zawiadomienie z [...] 2017 r. powinno przybrać formę uchwały i zostać podpisane przez wszystkich członków Zarządu Powiatu w O., którzy byli obecni na posiedzeniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Powiatu w O. z [...] 2017 r., nr [...], względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Rady Powiatu w O. wniósł o jej odrzucenie względnie o jej oddalenie wskazując argumenty mające przemawiać za niezasadnością tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1616/16, powołanym w skardze kasacyjnej, jako źródło związania w niniejszej sprawie zawartą w tym wyroku oceną prawną i wytycznymi co do dalszego postępowania wskazano, że Sąd nie czynił rozważań w zakresie podniesionych w skardze zarzutów, gdyż brak uzasadnienia kontrolowanej uchwały nie pozwalał na merytoryczną ocenę jej legalności, a w tej sytuacji nie sposób było dokonać oceny, czy pozbawienie drogi kategorii drogi powiatowej było zgodne z prawem. Podstawowym zarzutem Sądu było więc to, że uprzednia uchwała Rady Powiatu w O. nie zawierała jakiegokolwiek uzasadnienia. Sąd dodał przy tym, powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 23 września 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 359/16, że zastosowanie trybu pozbawiania drogi kategorii drogi powiatowej określonego w art. 10 ust. 5a - 5d ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. zmieniającej ustawę o drogach publicznych, wymagało spełnienia łącznie następujących przesłanek: - droga została zaliczona do kategorii drogi powiatowej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, - droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 ustawy o rogach publicznych), - odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez Samorząd Województwa i zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich, - poinformowania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. W konsekwencji tego Sąd w wyroku z 23 września 2016 r. stwierdził, że obowiązek wykazania czy faktycznie wystąpiły zdarzenia umożliwiające w drodze uchwały pozbawianie drogi kategorii powiatowej ciąży na organie uchwałodawczym. Pozbawiając więc wskazane drogi kategorii drogi powiatowej Rada Powiatu winna wykazać zaistnienie powyższych przesłanek zawartych w prawie materialnym i stwierdzić, że wystąpiły one w odniesieniu do każdej z dróg zawartej w zaskarżonej uchwale. Stanowisko w tym zakresie winno znaleźć się w zaskarżonej uchwale, a w szczególności w jej uzasadnieniu. W omawianym wyroku z 23 września 2016 r. Sąd wielokrotnie przy tym podkreślił obowiązek Rady Powiatu w O. wykazania przy podejmowaniu ponownej uchwały znoszącej kategorię drogi powiatowej, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej wymagań definicji i funkcji drogi powiatowej, tj. że przekazywany odcinek drogi faktycznie utracił charakter drogi powiatowej. Tak określona ocena prawna i wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie, wynikające z omawianego wyroku z 23 września 2016 r., nie zostały naruszone w obecnie zaskarżonym wyroku z 15 grudnia 2017 r. Sąd I instancji prawidłowo bowiem ocenił, że uchwała Rady Powiatu w O. z [...] 2017 r., nr [...], zawiera wystarczające uzasadnienie do jej wydania. W uchwale tej wykazano bowiem, że drogi pozbawiane kategorii drogi powiatowej były poddane procedurze opisanej w art. 10 ust. 5 i 5a ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. Rada Powiatu wykazała również, że przedmiot kwestionowanej uchwały przestał spełniać ustawowe wymogi do pozostawania drogą powiatową. Z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika bowiem, że do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż krajowe i wojewódzkie, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Przy dokonywaniu oceny prawnej zaskarżonej uchwały w kontekście zaistnienia wad rażącego naruszenia prawa mających skutkować stwierdzeniem nieważności tej uchwały wykładnia pojęć użytych w powołanym art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych musi być ścisła. Nie jest bowiem dopuszczalne stwierdzenie nieważności uchwały organu powiatu - jako organu jednostki samorządu terytorialnego, której samodzielność podlega ochronie sądowej (zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) - w wyniku jakiejkolwiek rozszerzającej wykładni przepisów prawa przyjętych za podstawę do wydania tej uchwały. Jeżeli więc powołany art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych zastrzega kategorię drogi powiatowej dla dróg stanowiących połączenie miasta będącego siedzibą powiatu - jak w niniejszej sprawie - z siedzibami gmin, to nie jest trafny argument skarżącego kasacyjnie o tym, że przedmiotowe drogi pozbawione kategorii drogi powiatowej nadal stanowią połączenie gmin z centrum Miasta O., jako siedzibą powiatu i przez to spełniają ustawowy wymóg funkcjonalności drogi powiatowej. Gmina O. wystarczająco wykazała, że funkcję połączenia drogowego Miasta O., będącego siedzibą powiatu, z siedzibami okolicznych gmin przejęła droga stanowiąca obwodnicę tego miasta z kilkoma wjazdami do centrum miasta, co w konsekwencji spowodowało, że dotychczasowa droga powiatowa straciła swoją funkcję połączenia Miasta O. z siedzibami sąsiednich gmin. Argumentacja Rady Powiatu zawarta w zaskarżonej uchwale w tym zakresie jest spójna i logiczna, dlatego trudno wymagać, aby została poparta konkretnymi dowodami materialnymi w postaci badań, obliczeń i analiz, zwłaszcza, że w wyroku 28 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1616/16, wydanym uprzednio w sprawie Sąd wskazał na konieczność udokumentowania tylko tych okoliczności, które dotyczą czynności dekategoryzacji drogi na podstawie art. 10 ust. 5 w wersji przed zmianą ustawy o drogach publicznych i następnie art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. Także proporcjonalność odcinka drogi powiatowej przeznaczonej do pozbawienia jej kategorii do odcinka wybudowanej drogi otrzymanej przez Samorząd Województwa w kontekście ich długości została wykazana i potwierdzona załącznikiem graficznym. Natomiast w piśmie z [...] 2017 r. - podpisanym przez Starostę Powiatu w O., jako reprezentanta Zarządu Powiatu w O. - poinformowano Burmistrza Miasta i Gminy O. o zamiarze podjęcia spornej uchwały, co stanowi spełnienie kolejnego wymogu wskazanego w uprzednio wydanym wyroku z 28 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1616/16. Z uzupełnionych zaś akt sprawy wynika, że na posiedzeniu [...] 2017 r. Zarząd Powiatu w O. zaakceptował treść powołanego pisma. Powyższe wyklucza uznanie za zasadne zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych samych względów nie są również zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Obowiązkiem Rady Powiatu w O. było bowiem wykazanie, że drogi objęte kwestionowaną uchwałą nie spełniają ustawowej funkcji drogi powiatowej. Okoliczności wskazane w uzasadnieniu spornej uchwały są wystarczające do uznania, że drogi objęte tą uchwałą nie stanowią już połączenia Miasta O., jako siedziby powiatu z siedzibami sąsiednich gmin w rozumieniu art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, skoro funkcję tę przejęła droga o charakterze obwodnicowym Miasta O. z kilkoma wjazdami z niej do centrum miasta. Również udokumentowanie w uzupełnionych aktach sprawy kwestii akceptacji przez Zarząd Powiatu w O. treści pisma zawierającego zawiadomienie Burmistrza O. o zamiarze podjęcia spornej uchwały wyklucza uznanie za zasadny zarzutu kasacyjnego naruszenia regulacji dotyczących trybu podejmowania spornej uchwały. O tym zaś, że pozbawienie drogi kategorii powiatowej skutkuje z mocy prawa zaliczeniem tej drogi do kategorii drogi gminnej postanowił sam ustawodawca w art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, dlatego treść tego przepisu nie uzależnia jego zastosowania od wykazania, że dana droga pełni funkcję drogi gminnej, ale że dana droga nie spełnia ustawowej funkcji drogi powiatowej. Z tego względu nie można podzielić zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 164 ust. 3 Konstytucji RP i ustaw samorządowych, skoro przekazanie w niniejszej sprawie Gminie O. realizacji zadania zarządzania drogami objętymi sporną uchwałą jest wynikiem woli ustawodawcy materializującej się w związku z podjęciem uchwały przez Radę Powiatu w O., która - jak to wyżej wskazano – nie jest obarczona wadami pozwalającymi na stwierdzenie jej nieważności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa, odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, ponieważ do uznania skargi kasacyjnej za niezasadną wystarczyły akta sprawy.