I OSK 1500/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 18 lipca 2025 r., sygn. akt II SAB/Rz 91/25 w sprawie ze skargi A.R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Tarnobrzega w przedmiocie wykupu nieruchomości przez użytkownika wieczystego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.R. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie), na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta Tarnobrzega postępowania w przedmiocie wykupu nieruchomości przez użytkownika wieczystego, postanowieniem z 18 lipca 2025 r., sygn. akt II SAB/Rz 91/25, odrzucił skargę i zwrócił skarżącemu kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sadowego od skargi. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący, zastępowany przez adwokata, zaskarżając postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że skarga na przewlekłość postępowania w sprawie prowadzonej przez Prezydenta Miasta Tarnobrzegu w przedmiocie wniosku wieczystego użytkownika o wykup nieruchomości na podstawie art. 198 g i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024r. poz. 1145 ze zm. - dalej u.g.n.) GG-V.6840.11.2024 jest w niniejszej sprawie niedopuszczalna; 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 2 pkt 1-4a, 8 i 9 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że sprawa o wykup nieruchomości przez użytkownika wieczystego w oparciu o przepisy art. 198 g i następne u.g.n. nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ czynność organu nie ma formy przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 1-4a, podczas gdy czynność ta spełnia kryteria do objęcia jej kontrolą sądów administracyjnych i orzekania przez sądy administracyjne w sprawie skarg, co skutkowało nieuprawnionym odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 198 g ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną przyjęcie, że po stronie organu administracji, w tym wypadku Prezydenta Miasta Tarnobrzega, brak jest obowiązku rozpoznania wniosku o wykup nieruchomości na podstawie art. 198 g i następne u.g.n. w formie podlegającej kontroli pod względem bezczynności lub przewlekłości, co wskazuje na możliwość pozostawienia takiego wniosku bez rozpoznania. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, chyba, że Sąd uzna za zasadne skorzystanie z możliwości rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w kognicji sądu administracyjnego mieści się skarga skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Tarnobrzega w przedmiocie wykupu nieruchomości przez uczestnika wieczystego. W tej kwestii należy podzielić stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa, w której skarżący zarzucił przewlekłe prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta Tarnobrzega, kierując w tym przedmiocie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, załatwianej przez organy administracji w drodze decyzji administracyjnych, postanowień, albo innych aktów lub czynności organów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawa ta nie może być przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Zgodnie z treścią tego przepisu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji jest dopuszczalna bowiem wyłącznie w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) i niektórych postanowień (art. 3 § 2 pkt 2 i § 3 p.p.s.a.), a także w podejmowaniu innych niż decyzje i postanowienia aktów lub dokonywania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jak również w sprawach prowadzenia postępowania w przypadku pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczających i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinii w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.). Ponadto na mocy art. 3 § 1 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Podkreślić należy, że zgodnie z ogólną zasadą określoną w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 11454 ze zm., dalej: u.g.n.) sprzedaż albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego odbywa się w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże podkreślić należy, że sama sprzedaż albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wymaga już zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 zd. 1 u.g.n.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, iż wystąpienie do organu z żądaniem sprzedaży (oddania w wieczyste użytkowanie) działki w trybie bezprzetargowym (jak w niniejszej sprawie) nie powoduje wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej, podlegającej załatwieniu przez wydanie decyzji (art. 104 k.p.a.). Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. W sytuacji gdy wnioskodawca domaga się sprzedaży (zbycia, oddania w wieczyste użytkowanie) na jego rzecz określonej nieruchomości mamy zatem do czynienia ze sprawą, do której nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela, nie zawiera bowiem elementu administracyjnego – władczego. Wobec tego, iż naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron, to organ administracji nie może rozstrzygnąć wniosku skarżącego poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w której w sposób władczy i jednostronny, określiłby sytuację wnioskodawcy. Podkreślić zatem należy, że sprawy dotyczące sprzedaży nieruchomości nie są sprawami, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na organ obowiązku orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji (postanowienia) (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 442/10, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 856/12). Należy mianowicie mieć na uwadze przepis art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym ustawa określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. Sprawy tego rodzaju niewątpliwie należą do sfery dominium (zarządzania własnością), a nie imperium (władztwa administracyjnego). Nie można zatem domniemywać formy decyzji administracyjnej w tych sprawach, jak również nie ma podstaw do przyjęcia, że w sprawach tego rodzaju zasadą jest prowadzenie postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ponadto zauważyć należy, że działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż na co wskazuje powołany art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W związku z powyższym sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym, której domaga się wnioskodawca, może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej. Skoro Prezydent Miasta Tarnobrzega nie był zobligowany do załatwienia sprawy skarżącego ani w drodze decyzji administracyjnej, ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, to zarzuty naruszenia: art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1-4a, 8 i 9 p.p.s.a. oraz art. 198 g ust. 1 u.g.n. nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.