I OSK 1500/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 730/16 w sprawie ze skargi M. O. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu w trybie bezprzetargowym lokalu użytkowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Gminy B. na rzecz M. O. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 października 2016 r., II SA/Gl 730/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu w trybie bezprzetargowym lokalu użytkowego w punkcie 1. stwierdził wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa; w punkcie 2. zasądził od Gminy B. na rzecz skarżącej kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że materialnoprawną podstawą kwestionowanej uchwały jest art. 37 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782, dalej "u.g.n."), zgodnie z którym zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu, przy czym wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z analizy powyższego przepisu, który po zmianie wprowadzonej 7 stycznia 2010 r. stanowi samodzielną regulację, wynika, że zasadą przy zawieraniu wymienionych w nim umów, w tym umowy dzierżawy, czy umowy najmu nieruchomości gminnej na czas dłuższy niż 3 lata jest tryb przetargowy (zdanie 1). W zdaniu drugim tego przepisu przewidziano jednak możliwość odstąpienia od tego trybu przy zawieraniu umów. Odstąpienie od tego obowiązku następuje po wyrażeniu zgody na nie m.in. przez radę gminy w uchwale. Nie ma przy tym żadnych szczegółowych zasad, kiedy takie odstąpienie może nastąpić. Tym samym tylko od woli tego organu zależy, czy odstąpienie takie nastąpi czy też nie. W trybie tego przepisu mogą być załatwiane wszelkie przedłużania umów najmu czy dzierżawy. Brak jest przeszkód, aby zgoda rady gminy bądź sejmiku w tym zakresie miała charakter generalny i była elementem uchwały o zasadach nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości (zob. Komentarz do ustawy od gospodarce nieruchomościami pod red. St. Kalus, Lexis Nexis, Warszawa 2012, s. 343). W przedmiotowej sprawie kontroli podlega właśnie uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego – tj. rady gminy podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Bezzasadne są zatem twierdzenia Burmistrza B. twierdzącego, że skarga M. O. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Nie jest to bowiem wbrew twierdzeniom organu sprawa mająca wyłącznie charakter cywilnoprawny, choć niewątpliwie prowadzi ostatecznie do zawarcia umowy (najmu/dzierżawy), czyli do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Zanim jednak do tego dojdzie, w myśl przywołanego powyżej art. 37 ust. 4 u.g.n. rada gminy ma możliwość zdecydowania w uchwale o odstąpieniu od przetargowego trybu nawiązania tego stosunku zobowiązaniowego. Przedmiotowa skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. dalej "u.s.g."), zgodnie z którym "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zrządzenie do sądu administracyjnego". Skarżąca pismem z 16 kwietnia 2016 r., które do organu wpłynęło 21 kwietnia 2016 r., wezwała Radę Miejską w B. do usunięcia naruszenia prawa, a wobec uzyskania 30 maja 2016 r. niezadowalającej odpowiedzi udzielonej przez Przewodniczącą Rady pismem z 25 maja 2016 r., wniosła 16 czerwca 2016 r. (pismem z 10 czerwca 2016 r.), skargę do sądu administracyjnego. Nie może zatem podlegać wątpliwości, że skarga jest dopuszczalna i spełnia wszystkie ustawowe wymagania. W przedmiotowej sprawie doszło do nieuzasadnionego i niepopartego żadnym przepisem prawa sformułowania przedmiotowej uchwały, na podstawie art. 37 ust. 4 zd. 2 u.s.g., pod warunkiem, a mianowicie: Rada Miejska w B. "wyraża zgodę na zawarcie umowy najmu z Przedsiębiorstwem Przemysłowo Handlowo Usługowym M. O. na działalność leczniczą zawartą na podstawie kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia na okres 5 lat w trybie bezprzetargowym (.....), z tym, że umowa najmu odchodzi do skutku po warunkiem, że M. O. złoży oświadczenie o cofnięciu wszystkich pozwów skierowanych przeciwko Gminie B. w sprawach toczących się przez Sądem Rejonowym w Częstochowie". W świetle art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Nieważność uchwały w rozumieniu tej ustawy, nie pokrywa się z wadami kwalifikowanymi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa. W rozpatrywanej sprawie, po analizie art. 91 ust. 4 należy przyjąć, że nie chodzi o rażące naruszenie prawa (wymieniony art. 156 Kpa), ale o istotne naruszenie prawa. Mając jednak na uwadze uregulowanie zawarte w art. 94 ust. 1 u.s.g., wobec upływu jednego roku od dnia podjęcia uchwały (tj. w dniu 7 września 2015 r.) sąd nie mógł rozstrzygnąć sprawy w drodze stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Z przedstawionych powyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 37 ust. 4 u.g.n., jako że odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu/dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata uzależniła od spełnienia warunku, którego nie przewiduje przywołana regulacja. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. O., zaskarżając go w punkcie pierwszym, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 94 ust. 1 u.s.g. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a tym samym stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej uchwały z dniem wydania wyroku, podczas gdy mając na uwadze wystąpienie w okolicznościach przedmiotowej sprawy istotnego naruszenia prawa w postaci nie tylko sformułowania zaskarżonej uchwały na podstawie art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. "pod warunkiem" wbrew przepisom tejże ustawy, lecz również w sposób sprzeczny z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, winno to skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały; 2. art. 32, 2, 72, 76, 77, 31 pkt 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie pomimo obowiązku zapewnienia skarżącej realizacji zasad opisanych w tych przepisach, co stanowiło znaczny zakres zarzutów sformułowanych w treści skargi na uchwałę Rady Miejskiej w B.; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w B. w miejsce stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały organu gminy; 2. art. 6 p.p.s.a. przez nieudzielenie skarżącej występującej bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczenia o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań, co wpłynęło na zakres postępowania dowodowego z udziałem skarżącej; 3. art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. zobowiązujących sąd do zbadania, czy przy wydawaniu zaskarżonej uchwały organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz będąc zobowiązanym do stwierdzenia nieważności w sytuacji stwierdzenia wystąpienia istotnego naruszenia prawa; 4. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. nakazującej sądom w ramach kontroli aktów organów administracji egzekwowanie od organów administracji publicznej stosowania zasady praworządności (legalności) nakazującej organom administracji publicznej orzekanie na podstawie przepisów prawa oraz zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 8 Konstytucji w zw. z art. 6 i 7 k.p.a.); 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na niewyjaśnieniu w sposób prawidłowy podstawy i motywów rozstrzygnięcia, tzn. bez odniesienia się do całego materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przeprowadzonego w przedmiotowej sprawie, jak również niewyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku przyczyn zaniechania przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia, czy zachodzą w sprawie takie okoliczności, o których mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., które wykluczają możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jak również niewyjaśnienie z jakich powodów organ odwoławczy zaniechał zbadania większości zarzutów określonych w skardze do organu odwoławczego dotyczącego naruszenia szeregu przepisów określonych w Konstytucji, które winny zapewniać skarżącej realizację podstawowych praw jako obywatelowi, jak i osobie prowadzącej działalność gospodarczą; 6. art. 135 p.p.s.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a tym samym pominięcie istotnych okoliczności dotyczących wystąpienia w przedmiotowej sprawie naruszenia zasady równości wobec prawa, jak i zaniechanie dążenia do ustalenia, jakie jeszcze poza stwierdzonym przez sąd odwoławczy inne istotne naruszenia prawa miały miejsce w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że już sam sposób sformułowania przedmiotowej uchwały wbrew przepisom prawa wraz z krótkim terminem najmu wbrew wnioskowi skarżącej o podjęcie uchwały przez Radę Miejską w B. w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie z nią umowy najmu na okres 20 lat oraz przy równorzędnych stawkach czynszu najmu, jakie ustalone zostały wobec drugiego prowadzonego na terenie miejscowości B. NZOZ "B." winien dać asumpt do dokonania ustaleń w zakresie stwierdzenia, poza sprzecznym z prawem zapisem uchwały, innym istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie naruszeniem zasad sformułowanych w treści art. 32, 2, 72, 76, 77, 31 pkt 2 Konstytucji RP, które były przedmiotem szczegółowo przedstawionych zarzutów w skardze wywiedzionej do organu odwoławczego. Tymczasem, jak wskazuje materiał dowodowy w toku prowadzonego w I instancji postępowania sądowoadministracyjnego zaniechano dążenia do dokonania właściwych ustaleń faktycznych w tym zakresie, pomijając tę część materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącą i jej ówczesnego pełnomocnika, który to materiał dowodowy potwierdził wystąpienie przy wydawaniu zaskarżonej uchwały naruszenia zasady równego traktowania wobec prawa w zakresie zasad prowadzenia jednakowego rodzaju działalności gospodarczej. Ponadto, zdaniem strony skarżącej sąd nie przeprowadził niezbędnego postępowania w zakresie dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i stwierdzenia obiektywnie czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi sytuacja wyjątkowa, gdy pomimo upływu 1 roku od podjęcia zaskarżonej uchwały nie należy stwierdzić jej nieważności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że będąca przedmiotem zaskarżonego wyroku uchwała Rady Miejskiej w B. nie jest aktem prawa miejscowego. Wymagała zatem w toku przeprowadzonego postępowania rozważenia kwestia czy został spełniony obowiązek przedłożenia zaskarżonej uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., czy obowiązkowi temu nie uchybiono, o czym nie ma mowy w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że obowiązkiem sądu dokonującego kontroli zaskarżonej uchwały organu gminy jest zatem ustalenie w pierwszej kolejności, czy nie zachodzą wymienione w treści art. 94 ust. 1 u.s.g. przesłanki wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności uchwały. Tak więc zaniechanie sądu w tym zakresie przy stwierdzonych istotnych naruszeniach prawa przy wydawaniu zaskarżonej uchwały winno skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku celem uzupełnienia tak ważnego materiału dowodowego, aby móc rozstrzygnąć ostatecznie o ewentualnej zasadności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w miejsce stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na niewyjaśnieniu w sposób prawidłowy podstawy i motywów rozstrzygnięcia, tzn. bez odniesienia się do całego materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przeprowadzonego w przedmiotowej sprawie, jak również niewyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku przyczyn zaniechania przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia, czy zachodzą w sprawie takie okoliczności, o których mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., które to wykluczają możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego okazały się zasadne. Podkreślić w tym miejscu należy, że wprawdzie dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ale w sposób zasadny, skarżąca kasacyjnie uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. podniosła również zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wskazany art. 90 ust. 1 zd. 1 u.s.g. stanowi, że Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sposób doszukać się dokonanej w tym zakresie przez Sąd I instancji kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie zbadał czy w niniejszej sprawie powyższemu obowiązkowi nie uchybiono, tj. czy nie zachodzą wymienione w treści art. 94 ust. 1 u.s.g. przesłanki wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na niedopełnienie przez organ obowiązku określonego w art. 90 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. To zaniechanie sądu musiało zaś skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku celem ponownego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu powyższego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie drugim stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) zmienionego rozporządzeniem z 3 października 2016 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1667). Na zasądzone koszty składa się kwota 150 zł uiszczonego przez skarżącą kasacyjnie wpisu od skargi kasacyjnej oraz kwota 240 zł stanowiąca wynagrodzenie radcy prawnego.