I OSK 1499/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3206/15 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia postanawia zawiesić postępowanie sądowe do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygnaturze akt I OSK 884/17 ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2016 r., sygnatura akt IV SA/Wa 3235/15.

Orzeczeniem z dnia [...] maja 1960 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] orzekło o wywłaszczeniu m.in. nieruchomości położonej w [...] gm. kat Ł., oznaczonej jako parcela [...] kat. [...], o powierzchni [...] m2, objętej [...], stanowiącej własność J. B. w 1/2 części i S. L. w 1/2 części (pkt 5 orzeczenia). Z kolei orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1961 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] orzekło o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...] gm. kat Ł., stanowiącą własność J. B. w 1/2 części i S. L. w 1/2 części. A. B., spadkobierca J. B., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] kwietnia 1961r. o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z dnia [...] listopada 2009r., nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność wskazanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] kwietnia 1961 r. w przedmiocie wywłaszczenia. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 25 sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu organ w szczególności wyjaśnił, że zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. z 1961r, Nr 18, poz. 94, dalej ustawa z 1958 r.), organ wywłaszczeniowy mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Decyzja Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1961r., którą przyznano odszkodowanie, była skutkiem orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1960r, którym wywłaszczono sporną nieruchomość. Zdaniem organu w tej sytuacji orzeczenie o odszkodowaniu miało wobec orzeczenia z dnia [...] maja 1960r. charakter wtórny i subsydiarny. Orzeczenie wywłaszczeniowe Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] maja 1960 r. o wywłaszczeniu spornej nieruchomości zostało poddane kontroli w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra infrastruktury z dnia [...] listopada 2009r., nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] maja 1960r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu wywołuje skutek ex tunc powodując, że orzeczenie o odszkodowaniu trzeba ocenić jako pozbawione podstawy prawnej, gdyż wskutek eliminacji orzeczenia o wywłaszczeniu wystąpił brak podstaw do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości tj. rażąco naruszono art. 22 ust. 2 ustawy. Zatem konsekwencją uznania, iż wywłaszczenie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest również konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, w której orzeczono o odszkodowaniu, co powinno nastąpić poprzez stwierdzenie nieważności. Niezależnie od powyższego stwierdzono także, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] o odszkodowaniu zostało skierowane do osoby zmarłej, a zatem również z tego względu rażąco naruszało prawo, tj. art. 16 ust. 1, art. 22 ust. 1 pkt 4, art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., dając tym samym podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez Prezydenta Miasta [...], Sąd I instancji oddalił ją. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie wtórne znaczenie ma zarzut dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu z tego powodu, że jeden z uprawnionych do owego odszkodowania nie żył w dacie skierowania do niego tej decyzji, uzasadniającego stwierdzenie nieważności jedynie w części decyzji z dnia [...] kwietnia 1961 r., nr [...]. W ocenie Sądu w sprawie wystąpiła przesłanka dalej idąca, uzasadniająca stwierdzenie nieważności orzeczenia o odszkodowaniu w całości. Jak bowiem zostało ustalone, ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r., nr [...] utrzymano w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009r., nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] maja 1960r., nr [...] o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych. Oznacza to, że Minister, jak również strony oraz sąd administracyjny są związani skutkiem wynikającym z tej decyzji tj. wyeliminowaniem orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia ze skutkiem ex tunc. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 1958 r., wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem. W myśl art. 15 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał ten sam organ w jednej decyzji. Z art. 22 ust. 2 ustawy wynika jednak, że właściwy organ mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Analiza tych regulacji prowadzi do wniosku, że ustalenie odszkodowania następowało zatem co do zasady w decyzji o wywłaszczeniu, ale mogło to również nastąpić w odrębnej decyzji. Nie ulega jednak wątpliwości, że ustawa nie dopuszczała możliwości orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Powołany wyżej przepis art. 7 ust. 1 ustawy wyraźnie stanowił o dopuszczalności wywłaszczenia za odszkodowaniem. Prawo do odszkodowania było więc ustawowo przyznanym uprawnieniem związanym z wywłaszczeniem nieruchomości, stanowiło ekwiwalent za utracone prawo własności. Pod względem procesowym ustalenie odszkodowania mogło nastąpić w jednej decyzji z wywłaszczeniem lub w odrębnej decyzji dotyczącej tylko odszkodowania. Nie zmienia to jednak okoliczności, że odszkodowanie miało charakter wynikowy wobec wywłaszczenia i było uzależnione od uprzedniej decyzji o wywłaszczeniu. Nie mogło być ustalone bez orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości (tak wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014r. sygn. akt I OSK 166/13). Skoro zatem została stwierdzona nieważność orzeczenia o wywłaszczeniu, odpadła podstawa faktyczna do ustalania odszkodowania z tytułu utraty prawa własności. Wynikowy charakter decyzji o odszkodowaniu powoduje, że w sytuacji odpadnięcia podstawy jaką było wywłaszczenie, odpada podstawa do ustalenia odszkodowania. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012r. (sygn. akt I OPS 2/12), stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Z kolei kwestię zależności między decyzjami, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. należy rozpatrywać na podstawie przepisów prawa materialnego, które wyznacza relacje między tymi decyzjami. Tymi przepisami są w niniejszej sprawie regulacje zawarte w ustawie z 1958 r. Jeśli zatem stwierdzono nieważność decyzji o wywłaszczeniu i odpadała podstawa do orzekania w sprawie odszkodowania, konieczne jest wyeliminowanie przy zastosowaniu trybu nieważnościowego decyzji o ustaleniu odszkodowania. W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia takich przepisów postępowania jak: art. 77 § 1 w związku z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 2) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nieważne jest orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1961 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] o odszkodowaniu za ww. nieruchomość; 3) art. 141 § 4 a p.p.s.a poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wyrok Sądu I instancji zapadł przedwcześnie, z pominięciem istotnych okoliczności związanych z zaskarżeniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o wywłaszczeniu. Zasadniczym powodem podanym przez Sąd I instancji, mającym potwierdzać zasadność stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu, była fakt uprzedniego stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o wywłaszczeniu. Tymczasem decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o wywłaszczeniu została zaskarżona i może podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego, przez co odpadnie podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu w całości. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się ze skargi Skarbu Państwa oraz Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], tj. rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] maja 1960 r. nr [...]. Wniosek ten został podtrzymany przez pełnomocnika strony skarżącej na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 9 września 2016 r., sygn. IV SA/Wa 3235/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Skarga kasacyjna od tego wyroku zawisła przez Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygnaturą I OSK 884/17. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), Sąd może zawiesić postępowanie jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministarcyjnego. Przepis ten wymaga, aby postępowanie o charakterze prejudycjalnym było w toku oraz miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem rozpoznania. Przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zawisła sprawa ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 września 2016 r., sygn. IV SA/Wa 3235/15, który wydano w postępowaniu ze skargi na decyzję orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Sąd I instancji oparł swoją akceptację dla wydanych w niniejszej sprawie decyzji dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość w całości, na stwierdzeniu merytorycznego i formalnego związku między rozstrzygnięciem o wywłaszczeniu i o odszkodowaniu. Istnienie takiego powiązania jest usprawiedliwione brzmieniem art. 22 ust. 2 ustawy z 1958 r. W skardze kasacyjnej zarzucono zaś Sądowi I instancji działanie przedwczesne i orzeczenie z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności związanych z faktem zaskarżenia decyzji odnoszącej się do rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia. Ocena zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. I OSK 884/17 legalności decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji orzekającej o nieważności aktu wywłaszczeniowego. Prawidłowe jest bowiem stanowisko, potwierdzone uchwałą siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym znaczeniu wyrok w sprawie I OSK 884/17 ma prejudycjalne znaczenie dla niniejszego postępowania, albowiem dotyczy nieważności decyzji orzekającej o wywłaszczeniu, która była podstawą do wydania decyzji o odszkodowaniu. Mając na uwadze podane okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1p.p.s.a.