I OSK 1472/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2023r., sygn. akt III SA/Kr 1000/22 w sprawie ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 11 kwietnia 2022r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z 10 grudnia 2021 r., znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz B. L. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1000/22 oddalił skargę B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 11 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. Wydanie powyższego wyroku poprzedzone było następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi. W dniu 23 listopada 2021 r. skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką F. G. Decyzją z dnia 10 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta Nowy Sącz odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że stanowisko organu l instancji jest nieprawidłowe i wynika z błędnie przeprowadzonej wykładni przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", w tym w szczególności wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy. Niezależnie od powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu stwierdziło, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia. Wykazany zakres opieki, nie ma charakteru tego rodzaju, ażeby zmuszał skarżącą do definitywnej rezygnacji z podejmowania aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Kolegium, nie kwestionowało, że F. G. wymaga pomocy, a skarżąca pomocy jej udziela, jednakże nie można przyjąć, że zakres tej opieki nad niepełnosprawną matką, powoduje brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z materiału dowodowego nie wynika żeby osoba wymagająca opieki była osobą obłożnie chorą, leżącą, niezdolną do samodzielnego załatwiania swoich potrzeb fizjologicznych, nie kontaktową, a przez to wymagającą ciągłego nadzoru ze strony opiekuna. Zatem nie zachodzą okoliczności wskazujące, że nie może ona sama bytować przez część dnia, w czasie którym skarżąca mogłaby podjąć zatrudnienie lub inną pracę zarobkową choćby w częściowym wymiarze czasu pracy. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej od września 2016 r., tj. do momentu zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej. Z kolei u F. G. orzeczono, że ze względu na stan zdrowia wymaga ona pomocy i opieki od 24 kwietnia 2019 r. Tym samym niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą nie nastąpiło z powodu konieczności zapewnienia opieki matce. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że oprócz opinii psychologicznej z dnia 6 marca 2019 r. oraz karty informacyjnej leczenia szpitalnego żadne inne aktualne dokumenty nie znajdują się w aktach, które mogłyby wskazywać na stan zdrowia F. G., który został przedstawiony przez skarżącą. Z tych względów, zdaniem Sądu, trafnie organ II instancji uzasadnił, że wykazany przez skarżącą zakres opieki nie uniemożliwia jej podjęcia aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym, przy ewentualnym współudziale pomocy ze strony państwa w ramach świadczonych usług opiekuńczych. Czynności wykonywane przez skarżącą, w związku ze sprawowaną opieką nie są absorbujące na tyle, aby zachodziła definitywna konieczność rezygnacji z aktywności zawodowej. W ocenie Sądu wszystkie wymienione czynności opiekuńcze przez skarżącą można świadczyć albo przed pójściem do pracy, albo po powrocie do domu. Są to także czynności, które nie pochłaniają całego dnia, i nie skutkują obowiązkiem notorycznego czuwania nad podopiecznym. Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała poprzez dołączenie aktualnego materiału dowodowego, że jej matka nie może pozostać sama w domu, gdyż mogłoby to zagrażać zdrowiu jej lub innych. Wobec powyższego skarżąca nie wykazała istnienia bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca nie wykazała za pomocą dokumentacji medycznej, że jej matka nie może pozostać nawet na kilka godzin sama w domu, a stan jej zdrowia psychicznego pogarsza się. Z kolei organy administracyjne taką dokumentacją nie dysponują. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy i bezzasadne przyjęcie, że: - zakres sprawowanej przez skarżącą kasacyjnie opieki nad matka nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia; - wszystkie czynności związane z opieką skarżąca kasacyjnie może wykonywać przed pójściem do pracy lub po powrocie z pracy; - matka skarżącej kasacyjnie może pozostawać sama w domu, gdyż nie zagraża to zdrowiu jej i innych członków rodziny; - na podstawie materiału dowodowego nie można stwierdzić, że matka skarżącej kasacyjnie jest osobą obłożnie chorą, leżącą, niezdolną do samodzielnego załatwiania swoich potrzeb fizjologicznych, nie kontaktową, a przez to wymagającą ciągłego nadzoru ze strony skarżącej; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 zd. 1 zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez: a) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą kasacyjnie i realnych możliwości sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym stanem jej zdrowia a przez to nieuprawnione uznanie, że zakres sprawowanej przez skarżącą kasacyjnie opieki nad matka nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia co ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem strony; b) niepowołanie nowego biegłego celem sporządzenia nowej opinii psychologicznej, w sytuacji, gdy przedstawiona opinia była nieprzydatna dla sprawy przez co doszło do nierozpoznania istoty sprawy, zaś dokonana ocena materiału dowodowego przez Sąd była dowolna a nie swobodna; c) brak adekwatnego uzasadnienia wyroku przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzje organów zostały wydane z naruszeniem: a) art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednoczenie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powołany przepis określa więc przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć łącznie, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą w nim wskazaną. Nie jest ono przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Skoro świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga, to musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Podkreślenia wymaga, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera legalnej definicji określenia "sprawowania stałej lub długotrwałej opieki", a więc istotna jest w tym przypadku wykładnia tych pojęć stosowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie zaś z tą wykładnią sprawowanie długotrwałej lub stałej opieki nad osobą jej wymagającą powinno być utożsamiane z rozumieniem tego zwrotu w języku potocznym, ale przy jednoczesnym przyjęciu, że zapewnienie tego rodzaju opieki podopiecznemu musi polegać na sprawowaniu przez opiekuna osobistych starań i na tyle wypełniać jego czas, że nie jest on w stanie podjąć żadnej innej, stałej aktywności, wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania czyli aktywności zawodowej. Poza sporem natomiast jest, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Mając na uwadze powyższe rozważania przyjąć należy, że na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ, na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, zarówno dokumentów uprawnionych organów, jak i innych zgromadzonych w sprawie dowodów, dokonuje ustalenia czy brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a także czy opieka ta stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca nie wykazała istnienia bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, gdyż zakres sprawowanej opieki nie wyklucza przez stronę zatrudnienia. Z przedstawionym stanowiskiem jednakże nie można się zgodzić. Jak wynika z akt wymagająca opieki F. G. została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w Nowym Sączu IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt IV U 12/0, zmieniającego orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie z dnia 14 października 2019 r. Jako symbol niepełnosprawności w ww. orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z dnia 14 października 2019 r. wskazano [...] ([...]) i [...] ([...]). Wymagająca opieki urodziła się w 1941 r., a więc na dzień przeprowadzania wywiadu środowiskowego (grudzień 2021 r.) miała 80 lat (obecnie prawie 84 lata). Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca kasacyjnie zamieszkuje pod tym samym adresem co F. G., sprawując nad nią całodobową opiekę. Matka B. L. choruje na [...]. Większość czynności opiekuńczych wykonywanych jest przez zainteresowaną codziennie lub klika razy dziennie i polegają one m.in. na myciu, ubieraniu, podawaniu lekarstw, przygotowaniu posiłków. Pracownik socjalny potwierdził przy tym fakt sprawowania opieki przez B. L. nad matką w sposób prawidłowy, a we wnioskach końcowych stwierdził, że F. G. wymaga pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Nie bez znaczenia jest także odnotowany fakt, że matka zainteresowanej korzystała z pomocy psychologa. Z dołączonej do skargi opinii psychologicznej z dnia 6 marca 2019 r., a zatem z okresu orzekania o stopniu niepełnosprawności, wynika m.in., że F. G. wymaga od kilku lat pomocy drugiej osoby dorosłej z uwagi na zaburzenia pamięci i stany lękowe. W ocenie ogólnego poziomu umysłowego stwierdzono zaburzenia procesów poznawczych i czynnościowych, zaburzenia procesów pamięci od kilku lat narastające w czasie. Ponadto test deterioracji globalnej wskazuje na zaburzenia w stopniu średniego zaawansowania. We wnioskach końcowych stwierdzono zaś, że z uwagi na [...] badana wymaga stałej całodobowej opieki drugiej osoby. Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu odnośnie braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad F. G. Z akt sprawy wynika, że matka skarżącej ze względu na wiek, stan zdrowia i typ schorzeń (m.in. [...]), wymaga całodobowej opieki oraz obecności osoby, która będzie w pobliżu gotowa do udzielenia pomocy. Wobec tego błędne jest twierdzenie, że zakres czynności opiekuńczych sprawowanych przez skarżącą wobec matki w znacznej mierze odpowiada codziennym czynnościom wykonywanym w każdej rodzinie. Częstotliwość z jaką skarżąca pomaga matce w codziennych czynnościach w istotny sposób ogranicza czasowo możliwość podjęcia przez nią pracy. Zarówno organy administracji orzekające w sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pominęły, że niepełnosprawna w stopniu znacznym F. G. na skutek stwierdzonych schorzeń potrzebuje ciągłej opieki i gotowości do jej świadczenia w istocie przez całą dobę. Ponownie należy zwrócić uwagę, że pod pojęciem opieki stałej rozumie się stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje, która w konsekwencji prowadzi do braku faktycznej możliwości podjęcia zatrudnienia przez osobę zainteresowaną przyznaniem świadczenia. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie bowiem opieka sprawowana przez skarżącą nad matką nosiła cechy opieki stałej i długotrwałej. Ponadto, na co właściwie zwróciła uwagę B. L. w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej, wymóg rezygnacji z możliwości zarobkowania - rzeczywistej bądź potencjalnej - w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został przez ustawodawcę powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym. Przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Z tego też powodu organ pomocowy zobowiązany jest jedynie do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 159/23, z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1384/23 oraz z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 3142/23). Podnoszone zatem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu argumenty odnoszące się do braku od 2016 r. aktywności zawodowej przez skarżącą nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia, ponieważ zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej we wskazanym okresie nie wyklucza spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.