I OSK 1467/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1568/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 5 czerwca 2020 r. nr DO-II.7610.734.2019.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z 17 maja 2019 r. znak NW/V/77200/2/1/06, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...] S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1568/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 5 czerwca 2020 r. nr DO- I.7610.734.2019.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 17 maja 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] SA w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Czechowicach - Dziedzicach, obręb [...], obejmującego działki nr: [...] o pow. 544 m2, nr [...] o pow. 21 m2, nr [...] o pow. 517 m2, nr [...] o pow. 196 m2, nr [...] o pow. 74 m2, nr [...] o pow. 32 m2, nr [...] o pow. 4 m2, nr [...] o pow. 6 m2, nr [...] o pow. 6 m2, nr [...] o pow. 1.452 m2, nr [...] o pow. 1.580 m2, nr [...] o pow. 48 m2, nr [...] o pow. 226 m2, nr [...] o pow. 8.673 m2, nr [...] o pow. 443 m2, nr [...] o pow. 304 m2, nr [...] o pow. 156 m2, nr [...] o pow. 45 m2, nr [...] o pow. 8.284 m2, nr [...] o pow. 564 m2, nr [...] o pow. 689 m2, nr [...] o pow. 3.408 m2, nr [...] o pow. 3,920 m2, nr [...] o pow. 99 m2, nr [...] o pow. 222 m2, nr [...] o pow. 528 m2, [...] o pow. 99 m2, nr [...] o pow. 151 m2, nr [...] o pow. 11 m2, nr [...] o pow. 623 |m2, nr [...] o pow. 5 m2, nr [...] o pow. 61 m2, nr [...] o pow. 349 m2, nr [...] o pow. 66 m2, nr [...] o pow. 1.088 m2. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że wnioskodawca wywodzi prawo zarządu do przedmiotowego gruntu z przedłożonych do akt sprawy decyzji nr 377/86 Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w Czechowicach - Dziedzicach z dnia 7 listopada 1986 r., o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntem położonym w Czechowicach - Dziedzicach o łącznej pow. 126ha 4837 m2 oraz zmieniającej ją decyzji nr 256/88 Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Czechowicach - Dziedzicach z dnia 24 listopada 1988 r. Decyzje te, jak wskazał organ, nie potwierdzają istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu, na co przywołał liczne orzecznictwo. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...] SA w Warszawie. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, minister prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy, który poddał poprawnej ocenie i wyprowadził z niej trafne wnioski. Z akt nie wynika aby 5 grudnia 1990 r. [...] przysługiwało prawo zarządu sporną nieruchomością. Decyzja dotycząca opłaty nie nawiązuje w sposób wyraźny do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie stanowi w związku z tym dowodu na istnienie tego prawa. Istotne jest przy tym, że wg ugruntowanego orzecznictwa prawa zarządu nie można domniemywać, wykazywać go można środkami dowodowymi sprecyzowanymi w przepisach rozporządzenia, a przy tym decyzję w przedmiocie opłat z tytułu zarządu można skutecznie uwzględnić tylko wówczas, gdy istnieją jakiekolwiek dowody ustanowionego zarządu w prawem przepisany sposób, a decyzja o naliczeniu opłaty jest zaś tego konsekwencją. Zarząd powinien jasno wynikać z odpowiedniego dokumentu wyraźnie go kreującego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] SA w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: 1. art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.; dalej u.g.g.w.n.) poprzez uznanie, że wykazanie zarządu nie może odbyć się inaczej niż przy pomocy dokumentów wskazanych w tej jednostce redakcyjnej, pomimo że takie ograniczenie nie wynika z tego przepisu, 2. art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie tej ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, 3. art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r. poz. 138, z późn. zm.; dalej ustawa PKP) w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1384) poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego [...] stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego [...] w dniu wejścia w życie ustawy PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności. 4. art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2014 r. poz. 1160, z późn. zm.; dalej ustawa o komercjalizacji PKP) poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 05 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...], co do której przedsiębiorstwo państwowe [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia: 1. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi mimo, że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej' mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisów ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę. Gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż jest częściowo zasadna. Zasadnie bowiem zarzucono naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej w ramach przepisów postępowania norm (przepisów) k.p.a. i trafnie podniesiono, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania. Trafnie też w szczególności zarzucono błędną wykładnię art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., co z kolei prowadzi do wniosku, że odmowne załatwienie wniosku skarżącej kasacyjnie było co najmniej przedwczesne. Niezasadne były pozostałe zarzuty, w tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. Przedmiotowa sprawa dotyczyła wydania decyzji dotyczącej nabycia przez [...] z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego w/w gruntu (nieruchomości) położonego w Czechowicach-Dziedzicach. Jej podstawę prawną stanowił art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 – dalej: "Rozporządzenie"). Podstawową przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami, lokalami i urządzeniami położonymi na tym gruncie. Zasady dokumentowania tej okoliczności ustalono w Rozporządzeniu z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W art. 200 ust. 1 u.g.n. ustawodawca nie zdefiniował dla potrzeb postępowań uwłaszczeniowych pojęcia zarządu i sposobu jego wykazywania. Jak wyjaśniono w uchwale NSA z dnia 16 grudnia 2024 r. sygn. I OPS 2/23, w okresie PRL instytucja zarządu pojawiła się po raz pierwszy w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), gdzie w art. 3 ust. 2 ustawodawca użył pojęcia "zarząd i użytkowanie". Następnie w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) oraz w ustawie z 1961 r. posłużono się wyłącznie terminem "użytkowanie". W kolejnej ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99 ze zm.) użyto już terminu "zarząd". Pomimo więc różnic terminologicznych, w każdym przypadku chodziło o tę samą instytucję, która istotowo pozostała niezmieniona przez cały okres PRL (zob. A. Chełchowski, Trwały zarząd nieruchomości publicznych, C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 34–35). Podstawą zatem do wydania decyzji potwierdzającej fakt nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. przez daną państwową osobę prawną (inną niż Skarb Państwa) użytkowania wieczystego określonego gruntu jest legitymowanie się przez tę osobę prawem zarządu - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - w stosunku do tego gruntu. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 tej ostatniej ustawy, państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z tej przyczyny w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że istnienia zarządu nie można domniemywać, a można go wykazać środkami dowodowymi określonymi w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanego na podstawie art. 206 tej ustawy. W Rozporządzeniu, w § 4 uregulowano procedurę stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. W § 4 ust. 1 pkt 1-10 Rozporządzenia wymieniony został zamknięty katalog dokumentów, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2024r. sygn. I OSK 2069/20). Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 Rozporządzenia właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Z kolei § 4 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia stanowi, że organ stwierdza prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów – m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłaty z tytułu zarządu nieruchomością. W toku postępowania – w okoliczność rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy – skarżąca kasacyjnie Spółka wywodziła prawo zarządu do gruntu m.in. z decyzji nr 377/86 Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w Czechowicach - Dziedzicach z dnia 7 listopada 1986 r., oraz zmieniającej ją decyzji nr 256/88 Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Czechowicach - Dziedzicach z dnia 24 listopada 1988 r., jednak w ocenie organów decyzje te nie stanowiły dokumentu potwierdzającego istnienie prawa zarządu w dniu 27 maja 1990 r. Stanowisko organów zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, natomiast skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z wyrokiem Sądu I instancji. Jak przyjęto we wskazywanej wyżej uchwale NSA z dnia 16 grudnia 2024 r. sygn. I OPS 2/23: w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.). Mając na względzie powyższą uchwałę (art. 269 p.p.s.a.) oraz umotywowane (uzasadnienie) stanowiska organów, zaaprobowane następnie przez Sąd I instancji, należy wskazać, że nie jest uzasadniony wniosek wybrzmiewający z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż dla stwierdzenia istnienia praw zarządu konieczne byłoby dysponowanie odrębną decyzją o ustanowieniu prawa użytkowania czy też zarządu na rzecz poprzednika prawnego skarżącej. Za nieracjonalną należałoby uznać wykładnię, zgodnie z którą – mimo istnienia jednego z dokumentów wymienionych w § 4 Rozporządzenia – osobno należałoby dysponować decyzją o ustanowieniu użytkowania lub zarządu, wymienioną odrębnie w § 4 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. Racjonalny ustawodawca uregulował w § 4 Rozporządzenia, że stwierdza się prawo zarządu na podstawie co najmniej jednego z dokumentów. Wystarczy więc złożenie jednego tylko dokumentu, aby wykazać istnienie prawa zarządu nad nieruchomością. Biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednocześnie, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Wobec tego wydana w sprawie decyzja Ministra Rozwoju z dnia 5 czerwca 2020 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 17 maja 2019 r. podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę wykładnię przepisów prawa materialnego przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.