I OSK 1463/24

Dnia 29 kwietnia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2074/23 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 21 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2074/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (Skarżąca) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa. Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. tj.: a) art. 5 ust.1 pkt. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) przez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostką organizacyjnej (podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego), a w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie tego przepisu, pomimo, iż przepis ten nie powinien w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania; b) art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r, o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz.U. Nr 26, poz. 138, ze zm.) w związku z art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 24, poz. 122) przez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności; c) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) w związku z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (Dz.U. z 2021 r. poz. 146) dalej jako "ustawa o komercjalizacji" przez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP, oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji; d) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r, o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, pomimo, iż przepis ten w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie, e) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U, 1997 nr 78 poz. 483 ze zm.) dalej jako Konstytucja RP poprzez jego niezastosowanie, pomimo, iż przepis ten w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie; f) art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 1989 r. Nr 30, poz. 163) oraz art. 4 ust. 2 tej ustawy, obowiązujące na dzień 27 maja 1990 r. tj. wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej poprzez niezastosowanie tych przepisów, pomimo, iż w niniejszej sprawie powinny one znaleźć zastosowanie; g) art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021.1990) oraz art. 4 ust. 2-2d w/w ustawy poprzez ich niezastosowanie, pomimo, że w niniejszej sprawie przepisy te powinny znaleźć zastosowanie. 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) dalej jako "k.p.a." poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 28 k.p.a.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a.; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem w/w przepisów postępowania administracyjnego; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem w/w przepisów postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zarzuty skargi kasacyjnej zostały szerzej umotywowane. Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła: - na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, - na podstawie art. 203 pkt 2) P.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego; Jednocześnie Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wojewoda Łódzki (Wojewoda) decyzją z [...] grudnia 2022 r., działając na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm., dalej: "ustawa komunalizacyjna") odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Łódź, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Łodzi przy ul. [...] bez nr, ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0251 ha, obręb [...] wskazując, że Polskie Koleje Państwowe legitymowały się w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu I instancji, nawet w przypadku przyjęcia odmiennego stanowiska, w przedmiotowej sprawie zastosowanie miałby art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. W następstwie rozpatrzenia wniesionego od tej decyzji przez Gminę odwołania, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (Komisja) decyzją z [...] sierpnia 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliła decyzję Wojewody i stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę opisanej na wstępie nieruchomości. W ocenie Komisji w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej prowadzące do nabycia przez gminę z mocy prawa własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), jako należącego wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu pierwszej instancji, że PKP było przedsiębiorstwem państwowym wykonującym zadania o charakterze ogólnokrajowym, Komisja zauważyła, że w wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo to nie zostało wymienione. Nie znajduje zatem w sprawie zastosowania art. 11 ustawy komunalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie. Przechodząc do oceny zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm., dalej: "ustawa o gospodarce gruntami"), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Na uwadze mieć należy, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej (por. G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2013, s. 235–241). Naczelny Sąd Administracyjny w wydawanych na przestrzeni ostatnich lat orzeczeniach wskazywał, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, iż majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie", nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", opisanym powyżej, które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko PKP, że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Zdaniem NSA z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślano, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym. NSA często w swoich orzeczeniach akcentował, że od samego początku swego istnienia PKP miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał PKP m.in. inwentaryzację majątku. W celu ujednolicenia poglądów prawnych, występujących w tego rodzaju sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4 poz. 59) oraz w dniu 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 w składzie 7 sędziów uchwały, w których zajął stanowisko, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego przysługiwania prawa, w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), oznacza, że nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej. We wskazanych uchwałach zgodnie również przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzono, że uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe" przewidywała, że PKP wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W art. 15 ust. 1 w/w ustawa przewidziała prawo PKP do zarządzania liniami kolejowymi, nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2016 r., poz. 1727), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. W obu powołanych uchwałach uznano jednak, że "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2024 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/23), (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2026 r. sygn. akt I OSK 2503/24, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2026 r. sygn. akt I OSK 1318/24). W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że Skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu (umowy, decyzji), który potwierdzałby, że nieruchomość której dotyczyła zaskarżona decyzja, znajdowała się w jej zarządzie. Wobec tego, w niniejszej sprawie brak tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, uzasadniał komunalizację ex lege, na podstawie art. 5 ust 1 pkt 1 komunalizacyjnej. Na uzasadnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", gdyż weszły one w życie po dniu komunalizacji i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto art. 34a tej ustawy, przewidujący, iż grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03). W sprawie nie ma także zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 komunalizacyjnej., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Wykaz tych przedsiębiorstw i jednostek określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r., w którym nie zostało wymienione przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe jako podmiotu wyłączonego z komunalizacji. Mając na uwadze powyższe – za bezzasadne uznać należało wszystkie zarzuty wymienione w skardze kasacyjnej w ramach naruszenia przepisów postępowania, tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a.; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a.; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 6 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie okoliczności wymagane do prawidłowego rozpoznania sprawy. Motywy podjętego rozstrzygnięcia zostało wyjaśnione w sposób wyczerpujący. W związku z powyższym za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zarzut ten nie został przez Skarżącą rozwinięty, a z analizy ww. przepisów wynika, że organy w niniejszej sprawie działały w granicach i na podstawie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że Skarżąca nie przedstawiła dowodu wskazującego na posiadanie przez nią prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. 27 maja 1990 r. Dla komunalizacji nieruchomości nie miała również znaczenia akcentowana w skardze kwestia statusu spornych gruntów jako terenu zamkniętego, o którym mowa w prawie geodezyjne i kartograficzne. Z przepisów powszechnie obowiązujących nie wynika bowiem, by uznanie danego terenu za teren zamknięty wyłączało przekształcenia własnościowe realizowane na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Taki status gruntu niesie dla właściciela jedynie pewne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności (przewidziane, np. w przepisach prawa budowlanego, ochrony środowiska, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stąd zarzuty naruszenia przepisów art. 2 pkt 9 oraz art. 4 ust. 2-2d Prawa geodezyjnego i kartograficznego motywowane brakiem uwzględnienia za okoliczność relewantną faktu uznania przedmiotowej nieruchomości za teren zamknięty, nie mogły okazać się skuteczne. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy wskazać, że dzieli się on na dalsze jednostki redakcyjne, których to już w skardze kasacyjnej nie wskazano. Niezależnie jednak od powyższego należy zaznaczyć, że zadania własne gminy, określone w przepisie art. 7 ust. 1 powołanej ustawy są jednocześnie zadaniami użyteczności publicznej, której definicję zawiera przepis art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Należy podkreślić, że art. 7 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest ogólnym przepisem kompetencyjnym, określającym zakres właściwości gminy w realizowaniu zadań użyteczności publicznej, których celem jest zaspokojenie zbiorczych potrzeb wspólnoty. Przepisy te same w sobie nie kreują jednak określonych uprawnień, tym niemniej stanowią dyrektywę, która musi być brana pod uwagę przy realizacji zadań przez gminę. Nie budzi wątpliwości, że przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy wydania określonych aktów prawotwórczych. Takie kompetencje muszą wynikać z odrębnych ustawowych przepisów upoważniających gminę do podejmowania określonych działań realizujących jej zadania. Oznacza to, że gmina nie może dowolnie, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego określać swoich zadań. Musi mieć to związek z ustawami szczególnymi zlecającymi gminie określone zadania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2026 r. sygn. akt I OSK 2348/24). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, a w konsekwencji podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 P.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.