I OSK 1459/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E.K., E.S., E.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2363/19 w sprawie ze skarg E.K., E.S., E.O. oraz Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022r. sygn. akt I SA/Wa 2363/19, oddalił skargi E.K., E.S., E.O. oraz Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] czerwca 2008 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy ustanowił prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,46823 części w zabudowanym gruncie o pow. 630 m2, położonym w Warszawie przy ul. [...], opisanym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanym w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz M.S. w udziale wynoszącym 3/4 części oraz E.O. w 1/4 części. W pkt II decyzji ustalono czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt I decyzji w wysokości netto 294,98 zł, natomiast w pkt III orzeczono, że rozpatrzenie wniosku z 18 maja 1948 r. obejmującego pozostałą część nieruchomości hip. nr [...] nastąpi odrębną decyzją. Pismem z 3 lipca 2008 r. E.K. oraz z 9 września 2008 r. E.O. i M.S. wniosły o zmianę decyzji z [...] czerwca 2008 r. E.K. do ww. wniosku załączyła umowę sprzedaży udziałów w spadkach z 8 lutego 2008 r. (Repertorium A nr [...]) zawartą w formie aktu notarialnego przed notariuszem M.M., mocą której M.S. sprzedała E.K. udział wynoszący 1/2 części spadku po M.K. za cenę 7.500 zł, natomiast E.O. sprzedała E.K. udział wynoszący 1/2 części spadku po A.T. za cenę 2.500 zł. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy zmienił swoją decyzję z [...] czerwca 2008 r., nr [...] w ten sposób, że punkt I ww. decyzji otrzymał następujące brzmienie: "ustanowić na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,46823 części w zabudowanym gruncie o powierzchni 630 m2 położonego w Warszawie przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] uregulowanego w KW [...], na rzecz E.K. w udziale wynoszącym 4/8 części, M.S. w udziale wynoszącym 3/8 części oraz E.O. w udziale wynoszącym 1/8 części." Decyzją z [...] listopada 2011 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy zmienił pkt I decyzji z [...] czerwca 2008 r., nr [...] oraz decyzji z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] poprzez nadanie mu następującego brzmienia: "ustanowić na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,55739 części w zabudowanym gruncie o powierzchni 630 m2 położonego w Warszawie przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w KW [...], na rzecz E.K. w udziale wynoszącym 4/8 części, E.S. w udziale wynoszącym 3/8 części oraz E.O. w udziale wynoszącym 1/8 części". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na zmianę przedmiotowych decyzji w zakresie osób, na rzecz których ma zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego wyraziła zgodę 7 listopada 2011 r. E.K. działająca w imieniu własnym oraz E.O. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r., poz. 2267) w zw. z art. 156 § 1 kpa, stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2011 r., nr [...]. Komisja przytoczyła treść art. 155 kpa. Wskazała, że zgodnie z art. 2 pkt 3 lit. a ustawy z 9 marca 2017 r. przez decyzję reprywatyzacyjną należy rozumieć decyzję właściwego organu w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej albo w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Ustawodawca przyjął zatem szerokie rozumienie decyzji reprywatyzacyjnej. Nie jest to tylko decyzja wydana w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, ale także inne akty administracyjne, których skutkiem (pośrednim lub bezpośrednim) jest "przysporzenie" w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2011 r. niewątpliwie takie "przysporzenie" wystąpiło, gdyż Prezydent ustanowił prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości dodatkowo na rzecz E.S. Komisja podniosła, że w orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że na podstawie art. 154 lub art. 155 kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane, tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie w ramach, tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa nie jest możliwe (wyrok NSA z 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 195/08). Okoliczności tej nie badał Prezydent m.st. Warszawy. Komisja stwierdziła, że Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję z [...] listopada 2011 r. nie dysponował zgodą wszystkich stron na uchylenie lub zmianę decyzji. W postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji pominięto współużytkowników wieczystych nieruchomości, będących właścicielami wyodrębnionych lokali w budynku położonym przy ul. [...]. Przedmiotowa decyzja została doręczona, jako stronom postępowania, jedynie: E.K. jako stronie i pełnomocnikowi E.O. oraz r.pr. M.P. jako pełnomocnikowi E.S. Zarówno na datę wydania decyzji z [...] czerwca 2008 r., z [...] kwietnia 2010 r. i z [...] listopada 2011 r. w budynku przy ul. [...] zostało sprzedanych 8 lokali mieszkalnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W związku ze sprzedażą i wyodrębnieniem ww. lokali ich właścicielom przysługiwał udział w użytkowaniu wieczystym przedmiotowej nieruchomości wynoszący 0,44261. Wydając ww. decyzję Prezydent pominął współużytkowników wieczystych działki. Komisja stwierdziła, że organ dysponował zgodą na zmianę decyzji w trybie 155 kpa jedynie E.K. działającej w imieniu własnym i E.O. Organ nie miał zgody E.S. Pełnomocnik r.pr. M.P. zgłosiła się 13 grudnia 2010 r. do postępowania dot. [...]. Jednocześnie brak jest oświadczenia pisemnego pełnomocnika E.S. o wyrażeniu zgody w trybie art. 155 kpa na zmianę decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] i nr [...]. Jedynie zgłoszono pełnomocnictwo. Komisja zauważyła, że powyższa kwestia nie była przedmiotem badania w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy. Podsumowując Komisja uznała, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki determinujące konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz w art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r., gdyż Prezydent wydając decyzję z [...] listopada 2011 r., w trybie art. 155 kpa, rażąco naruszył prawo poprzez zastosowanie tego trybu postępowania do decyzji związanych, brak było zgody wszystkich stron na zmianę decyzji oraz brak było rozważań w zakresie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Skargi na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] złożyli: Miasto st. Warszawa (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 2363/19) oraz E.K., E.S. i E.O. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 2364/19). We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi. Sąd I instancji zgodził się z Komisją, że Prezydent wydając kontrolowaną decyzję z [...] listopada 2011 r. nie miał zgody E.S. (spadkobiercy M.S.) na zmianę decyzji: z [...] czerwca 2008 r. i z [...] kwietnia 2010 r. Prezydent w decyzji z [...] listopada 2011 r. wskazał, że wydaje ją po rozpatrzeniu wniosku radcy prawnego M.P. złożonego 6 grudnia 2010 r. oraz wniosku E.K. z 7 listopada 2011 r. działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik E.O. Jednakże w piśmie radcy prawnego M.P. z 6 grudnia 2010 r. (które wpłynęło do organu 13 grudnia 2010 r.) zatytułowanym: "Zgłoszenie do udziału w sprawie" nie jest zawarte żadne żądanie. Z treści tego pisma wynika jedynie, że radca prawny zgłasza swój udział w sprawie jako pełnomocnik E.S., spadkobiercy M.S., zmarłej 25 maja 2010 r. Informuje w piśmie, że przedkłada kopię aktu poświadczenia dziedziczenia po M.S. oraz pełnomocnictwo do występowania w sprawie. W przedmiotowym piśmie podany jest nr sprawy ([...]), który odpowiada numerowi sprawy zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Jednakże, co istotne, postępowanie oznaczone takim numerem w dacie złożenia pisma z 6 grudnia 2010 r. wówczas nie toczyło się, bowiem zostało zakończone wyżej wskazaną decyzją. Jak wyżej zaznaczono pismo z 6 grudnia nie zawierało żadnego wniosku, a tym bardziej wniosku o zmianę decyzji. Zważyć należy, że wniosek o zmianę decyzji powinien wskazywać o jaką decyzję chodzi (tj. decyzję, która ma być zmieniona) i jaki jest żądany zakres zmian. Tym bardziej dotyczy to wniosku składanego przez profesjonalnego pełnomocnika. Co istotne w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2011 r. Prezydent podaje, że 6 grudnia 2010 r. radca prawny M.P. złożyła wniosek zgłaszający udział w sprawie swojego mocodawcy E.S., jako spadkobiercy M.S. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nawet sam organ nie określa tego wniosku jako wniosek o zmianę decyzji. Kolejno Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w przypadku wielości podmiotów występujących w postępowaniu i mających przymiot strony przez zgodę strony, o której mowa w omawianym przepisie, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, rozumieć należy zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu. Jak wyżej zaznaczono spadkobierca M.S. – E.S. nie złożył wniosku o zmianę decyzji. Z pisma z 7 listopada 2011 r. E.K. działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik E.O., wynika, że wyraża ona zgodę na zmianę decyzji z [...] czerwca 2008 r. i z [...] kwietnia 2010 r., poprzez wskazanie w tych decyzjach E.S. w miejsce nieżyjącej matki i jego spadkodawczyni M.S. Rzecz jednak w tym, że nie było wniosku E.S. o zmianę decyzji na którą to zmianę mogłyby wyrazić zgodę E.K. i E.O. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro nie został złożony skuteczny wniosek o zmianę decyzji, to oznacza, że taka decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 155 kpa i art. 61 § 1 kpa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Nawet, gdyby przyjąć, że wnioskiem o zmianę decyzji było pismo E.K. z 7 listopada 2011 r. (chociaż nie wynika to z jego treści, gdyż nie użyto w nim sformułowania "wnoszę", lecz "wyrażam zgodę"), to brak było zgody E.S. na zmianę decyzji. Czyni to wydanie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2011 r. z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 155 kpa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Była to wystarczająca podstawa do stwierdzenia jej nieważności. Sąd I instancji z kolei nie zgodził się z Komisją, że decyzje dekretowe nie mogą być weryfikowane w trybie art. 155 kpa, bowiem przepis ten nie wskazuje wprost jakiego rodzaju decyzje (związane, uznaniowe) mogą być weryfikowane w tym trybie. Z tego powodu sama tylko okoliczność, że decyzja dekretowa ma charakter związany nie może mieć znaczenia dla oceny legalności takiej decyzji. Sąd I instancji negatywnie ocenił okoliczność, że brak zgody właścicieli lokali będących współużytkownikami wieczystymi gruntu stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Ustanowiony wart. 155 kpa wymóg uzyskania "zgody strony" na zmianę decyzji dotyczy bowiem tych stron, które brały udział w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (ich następców prawnych) i które z decyzji tej nabyły określone prawo. Z kolei samo pozbawienie właścicieli wyodrębnionych lokali prawa do udziału w postępowaniu dekretowym oraz w postępowaniu o zmianę ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej nie może stanowić przesłanki nieważności decyzji zmieniającej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E.K., E.S. i E.O., którzy zaskarżyli wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3a, art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa [(Dz. U. 2017 poz. 718 ze zm.), dalej jako "Ustawa o Komisji" oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 61 § 1 k.p.a poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, że Decyzja z 2011 r. wobec braku złożenia przez p. E.S. wniosku tudzież wyrażenia zgody - jako adresata tejże decyzji - na zmianę poprzednich decyzji dot. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na Nieruchomości poprzez wskazanie w tych decyzjach p. E.S. w miejsce jego nieżyjącej matki i jego spadkodawczyni - została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 155 k.p.a. i art. 61 § 1 k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co doprowadziło do błędnego oparcia wyroku o art. 29 ust. 1 pkt 3 a i art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 Ustawy o Komisji i oddalenia skargi na Decyzję Komisji ze względu na jej nieważność, pomimo zgłoszenia udziału w sprawie wydania decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego na Nieruchomości przez pełnomocnika p. E.S. - r.pr. M.P. z powołaniem się na przymiot jedynego spadkobiercy p. S. i przy braku wątpliwości tak organu wydającego Decyzję z 2011 r. jak i pozostałych stron postępowania zakończonego wydaniem Decyzji z 2011 r. tak co do samej treści wniosku/zgody na wydanie Decyzji z 2011 r. jak i faktu, czy ów wniosek lub zgoda zostały przez p. E.S. w toku postępowania wyrażone/złożone, co wskazuje, że w istocie wniosek/zgoda na wydanie Decyzji z 2011 r. zostały przez p. E.S. złożone i nie zachodzi podstawa do uznania naruszenia art. 155 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3a, art. 30 ust. 1 pkt 4, art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ustawy o Komisji poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, że Decyzja z 2011 r. wobec braku złożenia przez p. E.S. wniosku tudzież wyrażenia zgody - jako adresata tejże decyzji - na zmianę poprzednich decyzji dot. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na Nieruchomości poprzez wskazanie w tych decyzjach p. E.S. w miejsce jego nieżyjącej matki i jego spadkodawczyni - została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 155 k.p.a. i art. 61 § 1 k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co doprowadziło do błędnego oparcia wyroku o art. 29 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 Ustawy o Komisji i oddalenia skarg na Decyzję ze względu na jej nieważność, pomimo faktu, że tak Decyzja z 2011 r. jak i poprzedzające ją decyzje ustanawiające prawo użytkowania wieczystego na Nieruchomości wywołały nieodwracalne skutki prawne wobec dokonania przez adresatów ww. decyzji szeregu czynności cywilnoprawnych skutkujących wpisaniem prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej prowadzonej dla Nieruchomości a następnie obrotu udziałami w tym prawie przynależnymi do wyodrębnionych z Nieruchomości lokali mieszkalnych, spełniając tym samym kryteria z art. 2 pkt 4 Ustawy o Komisji, co obligowało Komisję, na mocy art. 29 ust. 1 pkt 4 Ustawy o Komisji nawet w razie uznania przez nią, że Decyzja z 2011 r. oraz decyzje ją poprzedzające były obarczone wadami prawnymi - stwierdzenie wydania Decyzji z 2011 r. z naruszeniem prawa i wskazanie dlaczego nie można stwierdzić jej nieważności, czego Komisja zaniechała stwierdzając nieważność Decyzji z 2011 r. co wobec zaistniałych nieodwracalnych skutków prawnych wymaga usunięcia jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności i w zw. z tym umorzenia - w tym przedmiocie - postępowania, czego WSA zaniechał-naruszając tym samym art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4, zw. z art. 38 ustawy o Komisji. W związku z powyższymi zarzutami: 1. na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności Decyzji Komisji i umorzenie postępowania administracyjnego przed Komisją, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie Decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego przed Komisją, 2. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 3. na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniesiono o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną E.K. złożyła Komisja do spraw nieruchomości warszawskich wnosząc o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej; 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie zgodnie z art. 15zzs4 § 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-l9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm.), na podstawie którego przewodniczący składu Sądu, na wniosek Komisji, zarządza przeprowadzenie rozprawy w sprawie, w której jest ona stroną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania poddano ocenie wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Komisja stwierdziła nieważność decyzji zmieniającej wydanej w trybie art. 155 k.p.a. uznając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, stanowiąc wyjątek od przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, może być zastosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego nadzwyczajnego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej i zakończonej w postępowaniu zwykłym lecz wyłącznie ustalenie, czy decyzja administracyjna wydana w tym postępowaniu jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wyjątkowość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ścisłego interpretowania tego pojęcia. O naruszeniu prawa mającym kwalifikowany charakter można zatem mówić tylko wówczas, gdy weryfikowane orzeczenie administracyjne jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej żadnych wątpliwości i mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do przyjęcia wariantów wykładni przepisu o niejednoznacznej treści. W tym kontekście podkreślenia również wymaga, że przedmiotem postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie sprawa procesowa, dotycząca zbadania wcześniejszej decyzji kończącej postępowanie w sprawie administracyjnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania, w odróżnieniu od postępowania zwykłego, nie jest zatem sprawa administracyjna, ale sama decyzja administracyjna wydana w innym postępowaniu. Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter samodzielny i odrębny od postępowania w którym wydano weryfikowaną decyzję, zaś sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą w stosunku do tej zakończonej decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, gdzie organ administracji publicznej orzeka jako organ kasacyjny, będąc w tym przypadku jedynie kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i to tylko w zakresie ograniczonym do zamkniętego katalogu przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2022 r.). Dlatego też w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli sądowej nie była decyzja wydana przez Prezydenta w trybie art. 155 k.p.a., ale decyzja Komisji, którą stwierdzono nieważność decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. Stąd też przedmiotem postępowania powinno być ustalenie, czy decyzja zmieniająca narusza przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 k.p.a., a szczególnie przesłankę z pkt 2 czyli decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kluczowe zatem dla oceny legalności decyzji Komisji w części odnoszącej się do decyzji zmieniających pozostawało ustalenie, czy przy podejmowaniu przez Prezydenta ww. decyzji istotnie naruszono art. 155 k.p.a., a jeśli tak czy owo naruszenie można sklasyfikować jako rażące. Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest łącznym spełnieniem wymienionych w tym przepisie, równorzędnych przesłanek, które należy interpretować ściśle. Te przesłanki to: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Komisja stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta z [...] listopada 2011 r. wskazała na następujące powody: w trybie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna zmiana strony, brak zgody wszystkich stron postępowania na zmianę, gdyż w postępowaniu pominięto współużytkowników wieczystych będących właścicielami wyodrębnionych lokali oraz brak było zgody E.S., Prezydenta m. st. Warszawynie zbadał przesłanki zgodności decyzji zmienianej z interesem społecznym i interesem jednostki. Sąd Wojewódzki nie zgodził się ze stanowiskiem Komisji w zakresie większości przesłanek, które zostały uznane za przemawiające za wzruszeniem decyzji zmieniającej w trybie nieważnościowym, uznał natomiast decyzję Komisji za prawidłową, gdyż na zmianę decyzji z 2008 r. i z 2010 r. brak było wyraźnej zgody E.S. W ocenie Sądu Kasacyjnego stanowisko Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie nie zasługuje na akceptację. Należy w tym względzie ponownie zauważyć, że decyzja zmieniająca z dnia [...] listopada 2011 r. była wydana w postępowaniu nadzwyczajnym. Decyzja tą Prezydent m.st. Warszawy zmienił swą uprzednią decyzję dnia [...] kwietnia 2010 r. w części, tj. w ten sposób, że pkt. 1. decyzji nr [...] zmienionej decyzja nr [...] otrzymał brzmienie: "Ustanowić na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,55739 części w zabudowanym gruncie o powierzchni 630 m2 położonego w Warszawie przy ul. [...] (prawidłowo [...]), opisanego w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w KW [...], na rzecz E.K. w udziale wynoszącym 4/8 części, E.S. w udziale wynoszącym 3/8 części oraz E.O. w udziale wynoszącym 1/8 części. Zmiana tej decyzji nastąpiła po skierowaniu do Prezydenta m.st. Warszawy w dniu 6 grudnia 2010 r. przez pełnomocnika E.S. radcę prawnego M.P. wniosku zatytułowanego "Zgłoszenie do udziału w sprawie", zawierającego oświadczenie o zgłoszeniu do udziału w sprawie jako pełnomocnika uczestnika postępowania E.S. - spadkobiercy M.S., zmarłej w Warszawie dnia 25 maja 2010 r. (wraz z załączeniem aktu poświadczenia dziedziczenia i pełnomocnictwa). Natomiast w treści decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia z [...] listopada 2011 r. nr [...] zawarto następujące stwierdzenie: "po rozpatrzeniu wniosku radcy prawnego M.P. złożonego w dniu 6.12.2010r. oraz wniosku z dnia 7.11.2011 r. Pani E.K. działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Pani E.O. o zmianę pkt I decyzji Nr [...] z dnia [...].06.2008 oraz Nr [...] z dnia [...].04.2010r. po przez nadanie mu następującego brzmienia (....). Decyzja ta została skierowana do E.K. jako strony oraz jako pełnomocnika E.O. oraz do r.pr. M.P. jako pełnomocnika E.S. Żadna ze stron nie składała odwołania od tej decyzji. W kontekście powyższych ustaleń przypomnieć należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje nie tylko oczywistość naruszenia przepisu, ale również skutki społeczne i ekonomiczno-gospodarcze wydanej decyzji, których nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Nie zawsze więc oczywiste naruszenie przepisu prawa (wyraźnego w interpretacji) będzie miało charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie kontrolowanej decyzji w obrocie prawnym, niemożliwym do zaakceptowania. Tym samym Sąd podziela prezentowany od lat w orzecznictwie podgląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić dopiero wtedy, gdy decyzja wywołuje stan istotnie niezgodny z prawem, tj. taki, w którym jej funkcjonowanie w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności i zaufania obywatela do działań organu. Stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć zatem znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por.: wyrok NSA z 17 września 1997r., III SA 1425/96, "Poradnik VAT" 1998, nr 3, s. 24; wyrok NSA z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, "Wspólnota" 1994, nr 42, s. 16). Takiego skutku społecznego i gospodarczo –ekonomicznego nie można dopatrzeć się w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że żadna ze stron postępowania zakończonego decyzją z 2011 r. nie kwestionowała jej zasadności, a wyłącznym rezultatem decyzji zmieniającej z 2011 r. było wskazanie w decyzjach z [...] czerwca 2008 r. oraz w decyzji z [...] kwietnia 2008 r. E.S. w miejsce jego nieżyjącej matki i jego spadkodawczyni. Z kolei M.S. (matka E.S.) była spadkobierczynią po P.Z. - przeddekretowej współwłaścicielce nieruchomości oznaczonej nr hip. [...], z której pochodzi działka ewidencyjna nr [...] położona przy ul. [...]. Zmiana podmiotowa w tej decyzji ograniczała się zatem wyłącznie do kręgu osób będących spadkobiercami przeddekretowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości warszawskiej. Warto odnotować, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 kwietnia 2024r., sygn. I OPS 1/23 zwrócono uwagę, że brak systemowych rozwiązań legislacyjnych po okresie transformacji ustrojowej negatywnie wpłynął nie tylko na czas i efektywność postępowań w sprawie wzruszania decyzji dekretowych, ale przyczynił się również do powstania rynku obrotu roszczeniami dekretowymi. Nasilenie tych zjawisk spowodowało wprowadzenie przez ustawodawcę rozwiązań prawnych w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami znacząco przedmiotowo ograniczających ustanawianie prawa do gruntu warszawskiego na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców (ustawa z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Dz.U. z 2016 r. poz. 1271 - dodano art. 214a). Następnie w ustawie z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Przede wszystkim jednak cel ustawodawcy we wprowadzeniu rozwiązań określonych w omawianej ustawie wskazany został w uzasadnieniu jej projektu (druk sejmowy nr 1056/VIII kad.) Z uzasadnienia tego wynika, że wprowadzenie do porządku prawnego przesłanki określonej w 30 ust. 1 pkt 5 ustawy stanowiło reakcję ustawodawcy na występujące w praktyce stosowania prawa coraz szersze zjawisko "handlu roszczeniami dekretowymi", a więc nabywaniem roszczeń dekretowych przez osoby, które nie tylko nie zostały dotknięte skutkami wejścia w życie dekretu warszawskiego, ale również nie łączyły ich żadne związki i więzi rodzinne z osobami, których dekret dotyczył, natomiast nabywanie roszczeń dekretowych, często przez powtarzający się krąg podmiotów, a następnie realizacja tych roszczeń stanowiło formę działalności nastawionej i prowadzącej do otrzymania korzyści majątkowej, czy to w formie nabycia tytułu prawnego do nieruchomości, czy też w określonych przypadkach do odszkodowania. Jak wynika z powyższego, ratio legis ustawy z 9 marca 2017 r. dotyczyło przede wszystkim usuwania skutków decyzji reprywatyzacyjnych, w których stronami postępowania byli nabywcy roszczeń dekretowych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sąd I instancji nieprawidłowo zatem uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące uznanie, że decyzja zmieniająca była dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, i na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Komisji. Rozpoznając sprawę ponownie, wobec niewystąpienia w sprawie wady rażącego naruszenia prawa, o ile w sprawie nie ujawnią się inne niż dotychczas podnoszone przez organ okoliczności uzasadniające eliminację decyzji reprywatyzacyjnej z obrotu prawnego, Komisja rozważy zakończenie postępowania w sposób inny niż przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. Od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie odstąpiono na podstawie art. 206 w zw. z art. 207 p.p.s.a., mając na uwadze, że błędna wykładnia prawa przez Sąd I instancji nie może w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy wywoływać skutków finansowych dla skarżących do tego Sądu.