I OSK 1458/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 99/23 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 8 grudnia 2022 r. nr GN-V.7534.2.78.2022 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od D. K. na rzecz Gminy L. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 99/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze skargi D. K. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej: "Wojewoda") z dnia 8 grudnia 2022 r. nr GN-V.7534.2.78.2022 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt I sentencji wyroku) oraz o zasądzeniu od Wojewody Lubelskiego na rzecz D. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II sentencji wyroku). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 28 października 2022 r. Starosta L. orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0486 ha położonej w L. przy ul. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...], ark. 27), stanowiącej część dawnej działki nr [...] na rzecz: - D. K. w udziale 1/2 części, - G. S. w udziale 1/4 części, - S. S. w udziale 1/4 części oraz zobowiązał wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczony grunt w kwocie 4.414,21 zł stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości (pkt I i pkt lll-IX). Organ I instancji, w punkcie II decyzji, umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości wykazanej jako obszar nr [...] o pow. 0,0040 ha, ze względu na ograniczenie wniosku. Organ I instancji uznał, że wnioskowana do zwrotu działka o projektowanym numerze [...] nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia to jest na potrzeby budowy zakładów [...] w postaci zarówno rozbudowy zakładu, jak i urządzenia jego strefy ochronnej. Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., - w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie I oraz punktach od III do IX i w tym zakresie odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0486 ha, położonej w L. przy ul. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej która odpowiada powierzchni dawnych działek nr [...] i [...], położonej w L. przy ul. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...], ark. 27), stanowiącej część dawnej działki nr [...]. W pkt 2. decyzji Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. Organ odwoławczy wskazał, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Starosta prawidłowo uznał, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była budowa Zakładów [...]. Według dokumentów planistycznych obowiązujących w dacie wywłaszczenia, przedmiotowy teren objęty był przeznaczeniem: tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz budowy. W ocenie Wojewody, teren projektowanej działki nr [...] pozostawał na przestrzeni lat poza ogrodzeniem obszaru zagospodarowanego pod skład [...], a materiały fotogrametryczne wskazują, że granice obszaru zajętego pod urządzenia bazy [...] nie uległy zmianie od 1973 r. Zdaniem organu odwoławczego, uzasadnione jest twierdzenie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot cel wywłaszczenia został zrealizowany, wobec czego nie ma podstaw prawnych do orzeczenia o jej zwrocie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wniosła Skarżąca. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w rozpoznawanej sprawie stan spornych nieruchomości wskazuje na brak jakiegokolwiek działania planowego, ukierunkowanego na realizację elementu infrastruktury [...] w postaci jej strefy ochronnej. Stan zagospodarowania tych działek jednoznacznie wskazuje na brak idei ich zagospodarowania (pozostawiono je częściowo porośnięte dziką roślinnością, ewentualnie wykorzystywano rolniczo). Nawet jeżeli strefa ochronna powinna była zostać na spornych działkach urządzona, ale w istocie urządzona nie została, to brak jest podstaw do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sąd nie ma zatem wątpliwości co do tego, że wywłaszczone działki były przeznaczone na urządzenie strefy ochronnej stacji paliw [...], jednak z materiału dowodowego sprawy bezspornie wynika, że ten cel nie został zrealizowany. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania Gmina L. (dalej: "Skarżąca kasacyjnie") wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej: "u.g.n.") poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo iż powstała na niej strefa ochronna zakładu [...], którego budowa była celem wywłaszczenia; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez uchylenie skargi pomimo tego, że organ II instancji nie naruszył przepisów postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a ocena materiału dowodowego dokonana przez ten organ była prawidłowa; 3. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że organ naruszył przepisy prawa materialnego w sytuacji gdy Wojewoda Lubelski słusznie uznał, że cel wywłaszczenia został na spornej nieruchomości zrealizowany. Wobec powyższego Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi. Nadto, wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/33; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2658/15; 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 614/22, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Podstawowym zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie jest to, czy prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy właściwie (prawidłowo) oceniły zgromadzony materiał dowodowy, a także sporna pozostaje ocena czy przywołane przez organy okoliczności faktyczne oraz zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, pozwalają na stwierdzenie, że został nie zrealizowany cel na jaki nieruchomość została wywłaszczona. W myśl utrwalonego zapatrywania w orzecznictwie sądów administracyjnych, kluczowym zagadnieniem w sprawach o zwrot nieruchomości jest cel wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 880/22, źródło CBOSA). Sposób zrekonstruowania celu wywłaszczenia według utrwalonej praktyki sądowoadministracyjnej wyznacza zatem sposób rozumienia przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia określonej w art. 137 u.g.n., a konkretnie jak należy rozumieć sposób realizacji celu wywłaszczenia. W judykaturze utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (ewentualnie umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko, zgodnie z którym ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14; 13 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 880/22 i wskazywane tam orzecznictwo, źródło CBOSA; por. W. Ramus, Nowe uregulowanie spraw wywłaszczeniowych, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 1958, nr 1, s. 12–15). W realiach sprawy, gdzie decyzja wywłaszczeniowa została wydana w dniu 30 czerwca 1976 r., a postępowanie zwrotowe zostało wszczęte po ponad 40 latach w wyniku wniosku z dnia 9 lutego 2018 r., godzi się przypomnieć, że rozstrzygając sprawy w zakresie zwrotu należy mieć na względzie, że w przeszłości cel wywłaszczenia nierzadko był ujęty w sposób ogólny co znajdowało oparcie w uprzednich unormowaniach prawnych (zob. K. Sobczak, Nowe prawo wywłaszczeniowe, Państwo i Prawo 1958, nr 8–9, zwłaszcza s. 294–295). Nie sposób więc stawiać takich samych wymagań odnośnie do precyzji (określoności) celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów przejęcia mienia z tamtego okresu jak w odniesieniu do tych, które były dokonywane pod rządami obowiązującej obecnie Konstytucji RP. Jak słusznie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r. wydanym w sprawie o sygnaturze I OSK 1966/14, fakt ten winien być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. Upływ ponad 40 lat od daty przejęcia przedmiotowej nieruchomości skutkuje tym, że materiał dowodowy, który został zgromadzony w kontrolowanym postępowaniu, może być w znacznej części niekompletny. Na przestrzeni tego okresu następowały bowiem zmiany ustrojowe i organizacyjne w organach administracji publicznej, w tym także zmieniały się podmioty odpowiedzialne za przechowywanie akt, obowiązywały regulacje prawne ustalające różne okresy przechowywania akt czy określonych kategorii akt (dokumentów). Wobec tego rozstrzyganie w tego rodzaju sprawach stawia organ w sytuacji orzekania na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, przy jednoczesnym braku możliwości uzyskania kopii archiwalnej oryginalnych akt postępowania dotyczącego realizacji inwestycji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 880/22; por. M. Wolanin, Znaczenie pojęcia "wywłaszczenie" w kontekście konstytucyjnego obowiązku ochrony prawa własności, [w:] Wolności i prawa człowieka i obywatela w orzecznictwie sądów administracyjnych. Księga jubileuszowa na 100–lecie utworzenia Najwyższego Trybunału Administracyjnego, J. Chlebny (red.), Warszawa 2022, s. 305–314). Przedmiotem badania w sprawie zwrotu nieruchomości jest zatem cel wywłaszczenia, który w decyzji wywłaszczeniowej został określony w sposób ogólny, a mianowicie zamierzenie inwestycyjne było złożone (wieloelementowe) i dotyczyło znacznego obszaru, a jego realizacja przewidziana była na wiele lat. Podkreślany cel wywłaszczenia nieruchomości nie został określony szczegółowo (dokładnie, precyzyjnie). W warunkach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej, gdzie decyzja wywłaszczeniowa została wydana w 1976 r. w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm., dalej też ustawa z 1958 r., u.z.t.w.n.) – ten upływ czasu powoduje, że zgromadzenie przez organ pełnej dokumentacji z czasu wywłaszczenia jest niejednokrotnie niemożliwe. Stąd też Sąd kontrolując, czy organ prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a w konsekwencji czy prawidłowo dokonał ustaleń faktycznych w sprawie, nie może nie dostrzegać tych swoistych (specyficznych) skutków wynikających z upływu kilkudziesięciu lat (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2703/23 i wskazywane tam orzecznictwo, źródło CBOSA). Zupełnie marginalnie nadmienić można, że czas (okres) ponad 40 lat jaki upłynął od daty kiedy odnośna decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, przekracza dwukrotnie aktualny termin przewidziany w art. 136 ust. 7 u.g.n. na skorzystanie przez legitymowany podmiot z uprawnienia określonego w art. 136 ust. 3 u.g.n. Ponadto, trzeba zauważyć, że w sytuacji gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy – jak w niniejszej sprawie – wywłaszczenia dokonanego kilkadziesiąt lat temu a zatem w okresie, gdy obowiązywały, wzmiankowane wyżej, zupełnie inne niż obecnie standardy stanowienia i wykonywania prawa, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia, wskazywanego we właściwej umowie czy decyzji wywłaszczeniowej, powinny być – oceniane – proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej czy zawieranej umowy, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej (umowie), a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (por. K. Sobczak, Wywłaszczenie jako instrument gospodarki planowej rad narodowych, Toruń 1962, s. 31–33). Pierwsze zdanie uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r. brzmi: "Wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy Zakładów [...] ustaloną przez organ ds planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych – urbanistycznych miasta [...]", dalej też "lokalizacja budowy Zakładów [...]". Tak określony cel wywłaszczenia odpowiadał, co zaznaczano, obowiązującej wtedy – zastosowanej w realiach sprawy – regulacji prawnej, tj. ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (zob. np. S. Breyer, Z zagadnień cywilistycznych nowego prawa wywłaszczeniowego, Nowe Prawo 1958, nr 6, s. 68–78; W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Komentarz, Warszawa 1975, s. 30–39). Ponadto, wprawdzie w orzecznictwie akcentuje się, że generalnie cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, ale nie oznacza to jednak, iż trzeba czynić to wąsko, to jest bez uwzględnienia specyfiki okoliczności towarzyszących danej inwestycji i bez oceny jej całokształtu. Z tego powodu od wielu lat w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje wielokrotnie wyrażany pogląd – wbrew stanowisku Sądu wojewódzkiego, iż w przypadku, gdy na wywłaszczonych nieruchomościach miało powstać założenie (infrastruktura, inwestycja, projekt, przedsięwzięcie, etc.) wieloelementowe (wieloskładnikowe, złożone, niejednorodne) to nie można przyjmować, iż celem wywłaszczenia było zabudowanie (wytworzenie) w konkretny sposób poszczególnych elementów budowlanych czy też infrastrukturalnych tego założenia, ale należy w takiej sytuacji – jako cel wywłaszczenia – traktować w sposób ogólny tę złożoną infrastrukturę techniczną. Należy bowiem w takiej sytuacji traktować cel wywłaszczenia w sposób ogólny (zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 895/17; 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3086/19 i wskazywane tam orzecznictwo, źródło CBOSA). Powyższe stanowisko (ustalenia) Sądu odwoławczego wynika wprost z ugruntowanego orzecznictwa oraz piśmiennictwa przedmiotu przywołującego w tym zakresie miarodajne judykaty Naczelnego Sądu Administracyjnego, co nie zostało uwzględnione zarówno przez organy jak i Sąd Instancji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1370/22, źródło CBOSA; zob. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1032–1039; J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 913–921). W okolicznościach sprawy wymaga uwypuklenia, że z postanowień Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] z 1969 r. (ze zmianami z 1972 r.), dalej też "[...]", wynika, że składy produktów [...] musiały być objęte strefą izolacyjna o szerokości 500 m od granic obiektów składowych wyłączone z zabudowy kubaturowej. Natomiast decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 5 maja 1969 r. (o lokalizacji szczegółowej) o sposobie wykorzystania terenu Nr 134/69 ustaliła "lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego [...]". Punkt 7 tej decyzji lokalizacyjnej (s. 2) adresowanej do "[...]" brzmi: "7. Należy opracować projekt strefy ochronnej". Zauważyć trzeba, że decyzja lokalizacyjna stanowi o – "opracowaniu projektu" – strefy ochronnej. Skarżąca kasacyjnie, już w odwołaniu od decyzji Starosty, zwróciła uwagę na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, tj. kopię planu i rejestru pomiarowego nr 5/238/74 stanowiących załącznik do wniosku wywłaszczeniowego oraz kopię mapy (planu) nr 5/184/70 powołanej w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 20 października 1970 r. Granice oznaczone na wymienionych dokumentach mapowych pokrywają się z granicami wywłaszczonych nieruchomości, stanowiące aktualnie działki ewidencyjne nr: [...]. Wymienione działki zlokalizowane są wokół ogrodzenia składu [...], a wykazana zgodność granic aktualnych działek ewidencyjnych z granicami zakreślonymi na planie nr 5/238/74 stanowiącym załącznik do wniosku wywłaszczeniowego potwierdza powstanie strefy ochronnej składu [...] (zob. s. 6 odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Starosty L/). Z kolei będący podstawą wydania decyzji wywłaszczeniowej wniosek z dnia 22 maja 1974 r. o wywłaszczenie nieruchomości o ogólnej powierzchni 5,0844 ha położonych w [...] przygotowany przez [...] – skierowany do Prezydenta L. – stwierdzał między innymi, że "(...). Zawnioskowane do wywłaszczenia nieruchomości niezbędne są pod budowę składu dystrybucyjnego "[...]" zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym przez Wydział Gospodarki Przestrzennej – w załączeniu. (...). [...] [...] uprzejmie prosi Obywatela Prezydenta o nadanie niniejszemu wnioskowi biegu pierwszej kolejności, ze względu na przekazanie gruntów wykonawcy w miesiącu lipcu celem wykonania zadania drugiego etapu budowy składu "[...]". Opóźnienie w złożeniu wniosku spowodowane zostało koniecznością wprowadzenia korekty do dokumentacji geodezyjno-wywłaszczeniowej i dokonywaniem nowych pomiarów spowodowanych zmianami zachodzącymi przy wydawaniu przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych Urzędu Powiatowego Aktów własności ziemi, z tego powodu wniosek zasługuje naszym zdaniem na uwzględnienie (...)". Z racji wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy zwrócić uwagę, że do tego wniosku wywłaszczeniowego z 1974 r. w momencie jego składania (s. 2) dołączone były w szczególności oznaczone (numerowane) odpowiednio następujące załączniki: 2) Oferty i potwierdzenie odbioru; 3) Protokoły rokowań; 4) Zaświadczenie o środkach utrzymania; 5) Szacunki biegłego; 6) Zatwierdzony plan realizacyjny oraz 7) Inne dokumenty i korespondencja. Podkreślany wyżej wielokrotnie upływ ponad 40 lat, nie pozwolił organom, ani też stronom postępowania zwrotowego zgromadzić (przedstawić) w aktach sprawy kompletnej (pełnej) dokumentacji obejmującej wniosek wywłaszczeniowy wraz z wszystkimi załącznikami oraz pozostałą dokumentacją jaka w tym zakresie mogła być wytworzona przed sporządzeniem wniosku wywłaszczeniowego. Powyższe odnoszone jest także do niezgromadzonych przez organy dokumentów dotyczących bezpośrednio (wprost) strefy ochronnej (izolacyjnej). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywoływane wyżej załączniki (dokumenty) potwierdzają – niezależnie od samej treści wniosku wywłaszczeniowego z 1974 r. – wypełnienie przez "[...]" obowiązujących wtedy relewantnych wymogów (warunków) niezbędnych w przedmiocie lokalizacji budowy Zakładów [...], skoro w rezultacie zainicjonowanego postępowania została wydana decyzja wywłaszczeniowa w 1976 r. Pozwala to też w szczególności przyjąć, że działające w okresie PRL organy państwowe – na podstawie przepisów prawa (uprzedni art. 4 k.p.a.) – wydały odnośną decyzję wywłaszczeniową zgodnie z ówcześnie obowiązującym porządkiem prawnym (por. E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Teksty. Wzory i Formularze. Wydanie IV zmienione i uzupełnione, Warszawa 1970, s. 41–52). Wydanie decyzji wywłaszczeniowej poprzedzała adekwatna procedura formowania i zatwierdzania zwłaszcza planu realizacyjnego (załącznik nr 6), w której brały udział różne podmioty (instytucje, organy) publiczne o właściwych kompetencjach merytorycznych i decyzyjnych (por. W. Ramus, Nowe uregulowanie spraw wywłaszczeniowych (dokończenie), Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 1958, nr 2, s. 61–62). Pomimo, iż w sprawie nie odnaleziono dokumentów dotyczących bezpośrednio strefy ochronnej – nie można z całą pewnością stwierdzić, że ustalenie strefy ochronnej dla lokalizacji budowy Zakładów [...] nie nastąpiło. Nie znajduje uzasadnienia w ocenie składu orzekającego stanowisko, aby w sytuacji tak znacznej i znaczącej inwestycji (lokalizacji budowy Zakładów [...]) zaniechano wypełnienia wymogów dotyczących strefy ochronnej (izolacyjnej). Za orzecznictwem trzeba podkreślić, że w dacie złożenia wniosku wywłaszczeniowego przez [...] z dnia 22 maja 1974 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. Nr 4, poz. 29), w którym również pojawia się zagadnienie stref ochronnych, a także ustawa z dnia z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem (Dz. U. Nr 14, poz. 87) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 15, poz. 66) – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1814/21 (źródło CBOSA). Zatwierdzenie planu realizacyjnego, poza wyznaczeniem miejsca realizacji inwestycji budowalnych, obejmowało m. in. w szczególności równocześnie ustalenie stref ochronnych; decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zawierała stwierdzenie zgodności tego planu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto rozstrzygała w zakresie urbanistyczno-architektonicznym o położeniu, wielkości i granicach terenu inwestycji łącznie ze strefą ochronną w wypadkach wymagających ustalenia tej strefy (zob. np. zwłaszcza: § 6 ust. 1, § 6 ust. 2 pkt 1 i nast.; § 32 ust. 1 pkt 1 i nast. w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym. Por. odpowiednio: § 13 ust. 1 pkt 2 oraz § 23 ust. 1 i inne rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48). Wykonywanie (realizowanie) następnie etapami (sukcesywnie), przez wiele lat decyzji wywłaszczeniowej nie może być kwestionowane, co spowodowało realizację (osiągnięcie) celu wywłaszczenia w niej wskazanego: "Wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy Zakładów [...] ustaloną przez organ ds planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych – urbanistycznych miasta [...]". Przedmiotowe przedsięwzięcie w wyniku wydania decyzji wywłaszczeniowej – odnoszone do lokalizacji budowy Zakładów [...] – obejmowało budowę bazy, dróg dojazdowych, bocznicy kolejowej, skrzyżowania dróg lokalnych z zapewnieniem odwodnienia oraz wspomnianą strefę ochronną. Jako inwestycja o złożonym niewątpliwie charakterze była realizowana etapami (sukcesywnie) – w pierwszej kolejności wywłaszczono teren pod samą bazę oraz drogi dojazdowe, a następnie pod strefę ochronną, na dowód czego załączona została decyzja wywłaszczeniowa z dnia 20 października 1970 r. nr SW.IV.60/92/70 wraz z mapą (planem) nr 5/184/70 stanowiąca załącznik do wniosku [...] o wydanie tej decyzji oraz mapę i rejestr nr 5/238/74, będące załącznikiem do wniosku o wywłaszczenie przeprowadzone decyzją z dnia 30 czerwca 1976 r. Stopniowe realizowanie budowy zakładów [...] potwierdza również decyzja o pozwoleniu na budowę ogrodzenia składu [...] z 24 lipca 1971 r. Według posiadanych przez Wydział Architektury i Budownictwa UM [...] rejestrów pozwoleń na budowę w latach 1966 - 1974 wydawane były pozwolenia na budowę: stacji obsługi, obiektów magazynu oleju, laboratorium i budynku administracyjnego [...] w 1972 r. Późniejsze wydane po wywłaszczeniu spornej nieruchomości pozwolenia na budowę dotyczyły jedynie rozbudowy infrastruktury [...], m.in. dobudowy budynku magazynowego w 1983 r. i budowy punktu sprzedaży detalicznej paliw w 1997 r. W dniu 5 września 2018 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których stwierdzono, że wnioskowany do zwrotu grunt położony jest poza ogrodzeniem zespołu obiektów, wśród których funkcjonuje stacja paliw - dawny [...]. Przedmiotowy teren użytkowany jest rolniczo, porośnięty gęstą roślinnością w postaci dziko rosnących drzew, krzewów i wysoko rosnących chwastów. Jak wynika z wyżej przedstawionych ustaleń Sądu odwoławczego i dokumentów, okoliczność planowania i urzeczywistniania strefy ochronnej (izolacyjnej) jako składowej, integralnej części lokalizacji budowy Zakładów [...] i konieczność (niezbędność) objęcia wywłaszczeniem dawnej działki nr [...] zostało potwierdzone. Decyzja lokalizacyjna uwzględniała treść dokumentów planistycznych dla terenu gdzie znajdowały się wnioskowane do zwrotu działki, zgodnie przywoływanymi postanowieniami zwłaszcza [...] strefa izolacyjna miała wynosić 500 m od granic obiektów składowych "[...]". Tym samym skoro, w granicach obowiązku ustanowienia strefy ochronnej (izolacyjnej) położona jest właśnie sporna nieruchomość, to wskazuje na jej wykorzystanie zgodnie z celem wywłaszczenia. W ocenie składu orzekającego decyzja wywłaszczeniowa z 1976 r. odejmująca własność gruntu bardzo wielu podmiotom faktycznie zapewniła powstanie (zaistnienie), wymaganej strefy ochronnej "500 m" zgodnie w przywoływanymi dokumentami planistycznymi z tamtego okresu, a tym samym zrealizowano cel wywłaszczenia zwerbalizowany w decyzji z 1976 r.: lokalizacji budowy Zakładów [...]. Ustanowienie strefy ochronnej z powodu usytuowania (lokalizacji) oraz przewidywanej później działalności (funkcjonowania) przedsiębiorstwa państwowego (Zakładów [...]) uzasadniało pozyskanie na ten cel terenów (nieruchomości) aby mogła powstać strefa izolacyjna 500 m od granic obiektów składowych. Swoiste zagrożenia mogące zaistnieć w związku z funkcjonowaniem, a zwłaszcza specyfiką przedmiotu działalności gospodarczej przedsiębiorstwa "[...]", były podstawą wymogu ustanowienia odpowiedniej strefy ochronnej w ramach lokalizacji budowy tego obiektu (Zakładów [...]) stanowiącego przecież infrastrukturę złożoną, realizowaną etapami przez wiele lat. Oznacza to sytuacje, w której były powody do wywłaszczenia wnioskowanych do zwrotu działek, gdyż wykorzystywane zostały dla potrzeb odpowiedniej lokalizacji budowy i następnie prawidłowego funkcjonowania Zakładów [...]. Wbrew stanowisku Sądu I Instancji, w ocenie składu orzekającego nie można też stawiać tezy w realiach sprawy, że samo ogrodzenie terenu stacji paliw prowadzonej przez następcę prawnego [...] w takiej sytuacji wyznacza granice celu wywłaszczenia decyzji z 1976 r. Należy wskazać, że utworzenie strefy ochronnej (izolacyjnej) nie zawsze wymagało czynienia jakichkolwiek inwestycji (wznoszenia infrastruktury, budowy obiektów, itd.), co podkreśla orzecznictwo (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2034/22, źródło CBOSA). Także określenie wnioskowanych do zwrotu działek jako "tereny rolne w strefie izolacyjnej [...] z zakazem zabudowy" w dacie ich wywłaszczania czy aktualny obecny stan własnościowy, brak praw (uprawnień) [...] do działek, czy aktualny sposób użytkowania gruntów (działek) – "wzdłuż ogrodzenia stacji paliw" – nie dają jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że nie powstawała strefa izolacyjna (ochrona) jako składnik zrealizowanego w pełni celu wywłaszczenia na podstawie decyzji z 1976r., tj. lokalizacji budowy Zakładów [...]. Tym samym na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego rację należy przyznać Miastu [...], nie można podzielić stanowiska Sądu wojewódzkiego, bowiem skoro wywłaszczona nieruchomość rzeczywiście została wykorzystana do właściwego urzeczywistnienia (realizowania) lokalizacji budowy Zakładów [...], świadczy to o realizacji celu wywłaszczenia zgodnie z decyzją wywłaszczeniową z 1976 r. Dlatego, jak słusznie przyjęła strona skarżąca kasacyjnie w środku odwoławczym, zachodzą przesłanki do odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż nieruchomość nie była zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r. Nadmienić jedynie należy, że późniejsze zagospodarowanie tej nieruchomości, tak jak to wynika z akt sprawy, nie podważa realizacji przedmiotowego celu wywłaszczenia, co jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 670/16, źródło CBOSA). Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 211/22, źródło CBOSA; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 686–693). Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Tym samym – w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny – Starosta bezpodstawnie dokonał zwrotu przedmiotowej nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji z 1976 r., co następnie błędnie zaakceptował Sąd wojewódzki uchylając decyzję Wojewody. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 181 § 1 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.