I OSK 1450/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wa 510/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej K. z/s w T. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną.

W wyroku z 24 marca 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wa 510/22, wydanym na skutek skargi Spółdzielni Mieszkaniowej K. z siedzibą w T. (dalej: skarżąca, strona, Spółdzielnia Mieszkaniowa) na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: organ, Minister, skarżący kasacyjnie), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA): w pkt 1) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody K. z dnia [...] lipca 2014 r., nr WI.IV.7570.224.2013 (dalej: decyzja z 2014 r.); w pkt 2) stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3) przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 10.000 zł; w pkt 4) zasądził od organu na rzecz strony kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik Ministra zaskarżył to orzeczenie w zakresie pkt 2 i 3, zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej: ppsa, w zw. z art. 8, art. 12, art. 36 § 1 oraz art. 77 § 1 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącej bezczynności organu, w sytuacji, gdy działanie Ministra nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia stron postępowania ale z konieczności podjęcia przez organ niezbędnych czynności wyjaśniających w sprawie, co wpływało na przedłużenie załatwienia sprawy odwoławczej dotyczącej decyzji Wojewody K.; art. 149 § 2 ppsa w zw. z art. 8 kpa, art. 12 kpa, art. 36 § 1 oraz art. 77 § 1 kpa, poprzez przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł, w sytuacji gdy mająca miejsce bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a stan bezczynności ustał poprzez wydanie (przed rozpoznaniem skargi przez Sąd I instancji) decyzji kończącej postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Wojewody K. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku w zakwestionowanej części i przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie, za uchyleniem zaskarżonego wyroku w zakwestionowanej części i orzeczeniem przez Naczelny Sąd Administracyjny o istocie sprawy, poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik strony skarżącej przedstawił stanowisko mające przemawiać za oddaleniem skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to, związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy, co do zasady, bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa). Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 i 2 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przepisy regulujące termin załatwienia sprawy administracyjnej pozostają w ścisłym związku z przewidzianą w art. 12 kpa zasadą szybkości i prostoty postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej mają działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Szybkość stosowania prawa administracyjnego pozwala na realizację zasady praworządności. Nie ma przy tym sprzeczności między kodeksowymi zasadami szybkości postępowania oraz działaniami organu na podstawie i w granicach prawa (art. 6 kpa). Zasada szybkości postępowania nie niweczy bowiem zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób sprawny, racjonalny i efektywny (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 916/15). Z ustalonego w sprawie, niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że organ przekroczył maksymalny termin przewidziany na rozpoznanie odwołania od decyzji z 2014 r., naruszając tym samym zasadę szybkości postępowania. Od dnia wpływu do organu odwołania od tej decyzji wniesionego przez Prezydenta Miasta T. (31 lipca 2014 r.) do dnia wystąpienia przez Spółdzielnię Mieszkaniową ze skargą na bezczynność organu do Sądu I instancji (15 listopad 2022 r.) upłynęło bowiem ponad 8 lat, a mimo to sprawa nie została w tym czasie załatwiona. Decyzję w sprawie wydano dopiero 24 listopada 2022 r., czyli już po wniesieniu skargi do WSA. Nadto, przez cały ten okres, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 i 2 kpa, organ prowadzący postępowanie odwoławcze ani razu nie zawiadomił stron o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia, ani nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. Bez odpowiedzi organu pozostały także zapytania skarżącej o to, na jakim etapie jest rozpatrzenie odwołania (pismo skarżącej z 12 października 2021 r. – akta adm.; zapytania "email" z 25 marca i 7 czerwca 2022 r. – k. 11-12 akt sądowych). Skarżący kasacyjnie utrzymuje, że niezałatwienie w ustawowym terminie sprawy odwoławczej, dotyczącej zaskarżonej decyzji z 2014 r., wynikało z konieczności podjęcia przez organ niezbędnych czynności wyjaśniających w tej sprawie, która miała szczególnie skomplikowany charakter, co wpływało na przedłużenie jej załatwienia Stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie. Skomplikowany charakter sprawy nie stanowi bowiem usprawiedliwienia dla tak znaczącego przekroczenia terminu załatwienia sprawy, jakie miało miejsce w rozpatrywanym przypadku, a nade wszystko nie usprawiedliwiają zaniechania przez organ powiadomienia odwołującego się o przyczynach opóźnienia w rozpatrzeniu odwołania zgodnie z art. 36 § 1 i 2 kpa. Normy ogólne przewidują dla tego rodzaju spraw maksymalnie dwumiesięczny termin na ich załatwienie (art. 35 § 3 kpa), a więc w niniejszej sprawie powinno to nastąpić do 30 września 2014 r. Przepisy szczególne mogą wprowadzać w tym zakresie inne terminy załatwienia sprawy, jednak w tej sprawie brak jest takich przepisów. Nie sposób podzielić również stanowisko organu o wysoce skomplikowanym i złożonym charakterze sprawy odwoławczej, wpływającym na konieczność podjęcia czynności wyjaśniających, zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, wydłużających załatwienie sprawy. Z akt sprawy nie wynika, by tego rodzaju czynności faktycznie były podejmowane. Argumenty skarżącego kasacyjnie nie znajdują także potwierdzenia w treści uzasadnienia decyzji organu z 24 listopada 2022 r., którą uchylono w całości zaskarżoną decyzję z 2014 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zasadniczym powodem wydania takiego rozstrzygnięcia była utrata aktualności operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości i związana z tym konieczność sporządzenia nowego operatu. Z uwagi na brak możliwości potwierdzenia aktualności operatu, organ odwoławczy odstąpił od odniesienia się do zarzutów dotyczących tej opinii. Ustosunkowując się zaś do podniesionej w odwołaniu kwestii możliwości zawarcia ugody administracyjnej organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie brak jest przeszkód prawnych do zawarcia ugody administracyjnej pomiędzy Prezydentem Miasta T. a Gminą Miasta T., w celu zgodnego z potrzebami obu stron rozliczenia zobowiązań z tytułu odszkodowania za przejętą nieruchomość. W kontekście przytoczonych motywów decyzji z 24 listopada 2022 r. brak jest podstaw do twierdzenia, że sprawa była szczególnie skomplikowana, a jej rozstrzygnięcie wymagało przeprowadzenia długotrwałego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy stan bezczynności organu lub przewlekłości postępowania jest oczywisty i nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Taka sytuacja miała miejsce w analizowanym przypadku. Przede wszystkim zwraca uwagę znaczna zwłoka w załatwieniu sprawy - ponad 8 lat, a ponadto, odwołanie zostało rozpatrzone przez organ dopiero po wniesieniu do WSA skargi na bezczynność. Nie znajduje też żadnego uzasadnienia brak podejmowania przez organ przez wskazany okres jakichkolwiek czynności w sprawie, a w każdym bądź razie akta sprawy ich nie odzwierciedlają. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych argumentów, które pozwoliłyby na przyjęcie odmiennej oceny tej sytuacji, a prezentowane przez niego stanowisko stanowi jedynie nieuzasadnioną polemikę z ustaleniami i wnioskami zawartymi w zaskarżonym wyroku. Podkreślenia wymaga, że sądowa ocena zachowań organu nie jest dokonywana przez pryzmat kierowania się przez organ złą wolą lub lekceważeniem strony, o czym wypowiedziano się w zarzucie kasacyjnym, lecz w kontekście normatywnych przesłanek rozpatrzenia sprawy w terminie wynikającym z obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Z tych względów, pierwszy z zarzutów kasacyjnych nie zasługuje na uwzględnienie. Za chybiony należy uznać także drugi z zarzutów, podniesionych przez organ. Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie uzależnia zastosowania przewidzianych w nim środków prawnych od ustalenia, że bezczynność/przewlekłość nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa, albo od utrzymywania się stanu bezczynności/przewlekłości także w dacie rozpoznawania skargi przez WSA. W świetle przywołanego przepisu, jedyną normatywną przesłankę, warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny powinien uwzględnić, rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu. W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie należy zastrzec, że z analizowanego przepisu nie wynika, by zastosowanie przewidzianych w nim instytucji ograniczało się jedynie do wyjątkowych sytuacji. Sąd powinien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 ppsa w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18). Mając na względzie, że czas oczekiwania skarżącej na rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy wyniósł ponad 8 lat, Sąd I instancji uznał, że tak długi stan niepewności stworzony przez organ uzasadnia przyznanie skarżącej rekompensaty w kwocie 10.000 zł. Zdaniem tego Sądu, okoliczności sprawy świadczą o braku staranności w działaniach organu w tej sprawie, dlatego suma pieniężna w tej wysokości jest adekwatna do stopnia zawinienia organu w zaistnieniu długotrwałego stanu bezczynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie to uwzględnia stopień naruszenia prawa przez organ, czas trwania postępowania administracyjnego, efektywność zastosowania danego środka dyscyplinującego, rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżącej, a także zasadność wynagrodzenia skarżącej negatywnych konsekwencji związanych z bezczynnością organu. Biorąc pod uwagę realia niniejszej sprawy oraz maksymalną wysokość sumy pieniężnej, jaka może być przyznana na podstawie art. 149 § 2 ppsa, przyznana skarżącej kwota pieniężna mieści się w ustawowych granicach i nie jest nadmiernie wygórowana. Wobec powyższego, brak jest podstaw do przyjęcia, by w niniejszej sprawie Sąd I instancji przekroczył granicę uznania sądowego. Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.