I OSK 1429/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Go 1085/21 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 7 października 2021 r. nr GN-I.7581.37.2021.KMac w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 14 kwietnia 2022 r. oddalił skargę Z. B. na decyzję Wojewody Lubuskiego z 7 października 2021 r., nr GN-I.7581.37.2021.KMac w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z 7 stycznia 2021 r. E. sp. z o.o. wystąpiła do Prezydenta Miasta G. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], W. Miasta G., oznaczonej nr działki [...] o pow. 0,6211 ha ([...]), stanowiącej własność Z. B. We wniosku wskazano, że zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obejmuje zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej w postaci dwóch linii napowietrzno-kablowych średniego napięcia SN 15 kV składających się z dwóch słupów kablowych (po jednym słupie na linię kablową) o wysokości do 15 m wraz z fundamentami o powierzchni zajęcia gruntu nie przekraczającej 1 m2 osobno dla każdego słupa, oraz sześciu kabli (po trzy kable przypadające na jedną linię kablową) ułożonych pod powierzchnią gruntu na głębokości nie mniejszej niż 1,0 m na części przedmiotowej nieruchomości o całkowitej powierzchni zajęcia 47 m2 wyznaczonej pasem technologicznym (służebności) o szerokości od 0,5 m do 0,8 m (2 x 0,25 m od osi skrajnej linii kablowej) i przebiegającym w sposób szczegółowo opisany we wniosku i oznaczony na załączniku graficznym do niniejszego wniosku, sporządzonym w skali 1:500. Spółka wskazała, że wniosek opiera się na art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., aktualnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1899.; dalej powoływanej jako u.g.n.), ograniczenie właścicielowi sposobu korzystania z nieruchomości jest konieczne dla realizacji celu publicznego inwestycji a poprzedzające wniosek rokowania nie powiodły się, gdyż skarżąca nie przyjęła propozycji inwestora z przyczyn finansowych (zażądała większej kwoty za ograniczenie jej prawa 30.000 zł – zamiast proponowanych 12.000 zł). Prezydent Miasta G. decyzją z 4 sierpnia 2021 r., wydaną w szczególności na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n., orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej skarżącej poprzez zezwolenie E. sp. z o. o. z siedzibą w P. na zakładanie przewodów, kabli i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej z realizacją inwestycji celu publicznego pn. "Budowa powiązań projektowanej stacji 400/110 kV SE Baczyna z istniejącą siecią 110 kV E. Sp. z o.o. wraz z przebudową istniejącej linii 110kV relacji SE G. - słup XSK- GPZ S. Decyzją z 7 października 2021 r. Wojewoda Lubuski, po rozpatrzeniu odwołania Z. B., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G.. z 4 sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg sprawy oraz przytoczył treść art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n. stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podkreślając, że postępowanie w sprawie zostało poprzedzone bezskutecznymi rokowaniami (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Wojewoda podkreślił, że realizacja planowanej inwestycji wynika z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 20 marca 2020 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i dotyczy budowy dwóch na powietrzno-kablowych linii elektroenergetycznych średniego napięcia 15 kV, obejmujących działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], położone przy ul. [...] i [...] w G.. W decyzji ustalono budowę dwóch napowietrzno-kablowych linii elektroenergetycznych średniego napięcia 15 kV obejmujących w/w działki i w ramach planowanej inwestycji przewiduje się rozbiórkę dwóch napowietrznych linii średniego napięcia, budowę dwóch odcinków napowietrzno-kablowych linii średniego napięcia wraz ze stanowiskami słupowymi o wysokości do 15 m. Zdaniem Wojewody, analiza wniosku inwestora i jego załącznika graficznego wykazała, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji o lokalizacji celu publicznego. Ponadto, z wniosku szczegółowo wynika, że obszar zajęcia gruntu pod pas technologiczny linii wynosi 47 m2. Na przedmiotowej działce linia przebiega we wschodniej części przy granicy z działką [...]. Wszelkie ustalenia wynikające z zaskarżonej decyzji i decyzji lokalizacyjnej zostały zaznaczone na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji Prezydenta Miasta G. z 4 sierpnia 2021 r. Decyzja ta zawiera precyzyjne określenie części obszaru nieruchomości, na którym nastąpi ograniczenie prawa skarżącej zarówno w sentencji jak i na załączniku graficznym stanowiącym jej integralną część. Rozstrzygnięcie jest zgodne z wnioskiem inwestora z 7 stycznia 2021 r., który wniósł o ograniczenie korzystania z części nieruchomości w pasie technologicznym o szerokości od 0,5 m do 0,8 m (2 x 0,25 m od osi skrajnej linii kablowej), łącznie 47m2. W ocenie Wojewody, zakres prac wskazany w decyzji organu I instancji należy uznać za wyczerpujący założenia wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na opisaną wyżej decyzję wniosła Z. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że tak jak prawidłowo ustaliły to organy obu instancji, a szczegółowo rozważył przede wszystkim organ I instancji, cel publiczny inwestycji i jej zakres bezpośrednio wynikają z decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta G. z dnia 20 marca 2020 r. Decyzja ta, jako ostateczna objęta jest domniemaniem trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.) wiążącym w sprawie organy i strony. Ma to zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości ma na celu wyłącznie zastąpienie braku zgody jej właściciela na realizację zaplanowanej na niej inwestycji celu publicznego. Dlatego w postępowaniu zmierzającym do jej wydania nie można modyfikować lokalizacji inwestycji, albowiem ta została już uprzednio określona albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Cel tej inwestycji jest jednoznaczny i oczywisty – chodzi o zwiększenie niezawodności i efektywności zasilania odbiorców w G. i okolicach (czyli regionie liczącym ponad 120.000 mieszkańców, w szczególności rosnącego zapotrzebowania na energię elektryczną). Z art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika wymóg ścisłego określenia zakresu ograniczenia. Skoro więc decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną, to również w zakresie obszaru ograniczenia. Zdaniem Sądu I instancji, wydana przez organ I instancji decyzja spełnia te wymogi i zawiera wszystkie wymagane elementy wymieniając szczegółowo wszystkie parametry i lokalizację przestrzenną inwestycji w sposób tekstowy i graficzny. Ochrona praw (interesu) właściciela nieruchomości wymaga, aby przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum. Z tego względu decyzja musi wskazywać jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego), i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. To, zdaniem Sądu I instancji, również zostało zrealizowane. W decyzji organu I instancji (lepiej argumentowanej, niż decyzja Wojewody), znajduje się dokładna charakterystyka inwestycji i przyczyn modyfikacji jej przebiegu w stosunku do wniosku. Otóż właśnie ze względu na podnoszone w toku rokowań i sprawy administracyjnej zastrzeżenia skarżącej zmieniono przebieg linii przybliżając ją maksymalnie do działki nr [...] i ograniczając czas zajęcia do dwóch tygodni. Powierzchnia "zajęcia" obejmuje 1m2 dla każdego z dwóch slupów, oraz 6 kabli (w wiązkach po 3) ułożonych w ziemi, na głębokości poniżej 1m, zajmujących łącznie ok 47m2 przy granicy działki i nie kolidujących z żadnym obiektem lub urządzeniem skarżącej. Z tych ustaleń oraz potwierdzających je dokumentów wynika, że powierzchnia "zajęcia" obejmuje 1m2 dla każdego z dwóch slupów, oraz 6 kabli (w wiązkach po 3) ułożonych w ziemi, na głębokości poniżej 1m, zajmujących łącznie ok 47m2 przy granicy działki i nie kolidujących z żadnym obiektem lub urządzeniem skarżącej. Jednocześnie, co skarżąca przemilcza, zlikwidowane zostaną 2 słupy i dwie linie napowietrzenie przebiegające obecnie niemal przez środek działki skarżącej. Stan ograniczenia jest zatem taki, że w stosunku do poprzedniego ograniczenia będzie ono mniej uciążliwe, co musi mieć wpływ na ocenę zasadności skargi. Dodać należy, że organy rozważyły również to, co wykazywał inwestor, a mianowicie, że przebieg linii nie może obejmować działek sąsiednich, a to ze względu na treść decyzji lokalizacyjnej, jak i usytuowanie terenu (skarpy) i związane z tym nieproporcjonalne koszty. Zdaniem Sądu I instancji, organy spełniły zatem wszystkie wymagania jakie nakładają nań przepisy procesowe, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie można zatem podzielić zarzutów skargi o naruszeniu przez organ wskazanych w niej przepisów postępowania, ani też naruszenia prawa materialnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Orzeczeniu Sądu I instancji skarżąca zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n., polegającą na przyjęciu, iż przepisy te stanowią dwie niezależne od siebie podstawy wywłaszczenia, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, iż zasada sformułowana w art. 112 ust. 3 u.g.n., iż wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż poprzez ograniczenie praw do nieruchomości, nie ma w sprawie zastosowania; II. naruszenie prawa procesowego, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. przez jego nieuprawnione zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego przejawiającego się naruszeniem przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i wadliwe skontrolowanie w tym zakresie zaskarżonego aktu przejawiające się: a) pominięciem, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która jest podstawą lokalizacji urządzeń przesyłowych na terenie nieruchomości należącej do skarżącej, ustala lokalizację przedmiotowych urządzeń nie tylko na nieruchomości skarżącej, ale również na nieruchomościach sąsiednich, których właściciele dobrowolnie wyrażają zgodę na wykonanie inwestycji na ich nieruchomości, nadto b) dokonaniem w tym zakresie błędnych ustaleń i przyjęcie, iż zgodnie z decyzją lokalizacyjną przebieg linii nie może obejmować działek sąsiednich, podczas gdy z treści decyzji lokalizacyjnej wynika, iż przedmiotowa inwestycja celu publicznego może obejmować działki sąsiednie; c) nieuwzględnieniem, iż prace podejmowane w ramach inwestycji na terenie nieruchomości będą prowadziły do konieczności zatrzymania produkcji rolnej - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, pominięcie okoliczności wpływających na ocenę stopnia niezbędnej ingerencji w prawo własności skarżącej i nieuwzględnienie, że wobec możliwości przeprowadzenia inwestycji poza nieruchomością skarżącej wydana decyzja w sposób nadmierny narusza prawo własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić błędnej wykładni art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z art. 112 ust. 3 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że decyzja ograniczająca sposób korzystania nieruchomości jest rodzajem decyzji o wywłaszczeniu, stąd mają do niej odpowiednie zastosowanie pozostałe przepisy Rozdziału 4 u.g.n., dotyczącego wywłaszczania nieruchomości, w tym również art. 112 u.g.n. Wprawdzie na stronie 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraził pogląd, że zastosowanie trybu przewidzianego w art. 124 u.g.n. wyłącza tryb ogólny z art. 112 u.g.n., a zatem zastosowanie art. 112 ust. 3 u.g.n., to jednak z całokształtu tego uzasadnienia bezsprzecznie wynika, że Sąd I instancji analizował prawidłowość wydanych w tej sprawie decyzji z uwzględnieniem zasad wyrażonych w tej regulacji. WSA miał na uwadze, że wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania dotyczyć może wyłącznie nieruchomości, co do której określona została dopuszczalność lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej, wymienionych w art. 124 ust. 1 zd. 1 u.g.n. W analizowanym przypadku brak możliwości realizacji inwestycji celu publicznego w inny sposób niż przez ograniczenie własności, znajdował zaś potwierdzenie w decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta G. z 20 maca 2020 r., która przewidziała realizację spornej inwestycji m.in. na nieruchomości skarżącej. Wprawdzie z załącznika graficznego wskazanej decyzji nie wynika dokładny przebieg planowanej inwestycji, jednakże w świetle uzasadnienia ww. decyzji, nie budzi wątpliwości, że działka [...] była objęta tym rozstrzygnięciem. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie w sprawie rozważano możliwe (w świetle decyzji lokalizacyjnej) warianty realizacji celu publicznego, które nie naruszą przysługujących skarżącej praw rzeczowych do nieruchomości, a w przypadku gdy naruszenie to okaże się jednak niezbędne – rozwiązań pozwalających zminimalizować jego skutki w najwyższym możliwym stopniu. W kwestii możliwości usytuowania inwestycji na działkach sąsiednich uwzględniono wyjaśnienia inwestora, który wskazywał na nieekonomiczność takiego rozwiązania ze względu na ukształtowanie terenu (zbocze, wzniesienia), a w związku z tym konieczność zastosowania specjalnych fundamentów i słupów, a nadto znacznego wydłużenia linii kablowych. Stwierdzenie występowania tego rodzaju uciążliwości przy zastosowaniu sugerowanego przez skarżącą wariantu przebiegu inwestycji, nie wymagało od organu przeprowadzenia dodatkowych ustaleń. Zgromadzony materiał dowodowy, w tym w szczególności dokumenty i wyjaśnienia inwestora składane na etapie rokowań ze skarżącą, w sposób dostateczny uprawdopodabniały ich wystąpienie. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że rozpatrywano alternatywny przebieg inwestycji, z pominięciem działki skarżącej, jednak realizację zamierzenia w takim kształcie uznano za niemożliwą. Ukształtowanie terenu oraz względy ekonomiczne uzasadniały wybór przyjętego ostatecznie rozwiązania, a Sąd I instancji słusznie zaaprobował ocenę organu, że inwestycja w tym kształcie jest konieczna dla realizacji celu publicznego i nie da się jej zrealizować w sposób mniej ingerujący w prawo własności skarżącej. W uzasadnieniach wydanych w tej sprawie decyzji (w szczególności organu I instancji) przedstawiono okoliczności świadczące o tym, że inwestor wystąpił o zezwolenie na ograniczenie prawa własności przyjmując najbardziej optymalny wariant przebiegu inwestycji. Trafnie zauważono, że inwestor uwzględnił zastrzeżenia skarżącej i zmienił pierwotnie planowany przebieg linii elektroenergetycznej przybliżając ją maksymalnie do granicy działki [...] i ograniczając czas zajęcia nieruchomości do 2 tygodni. Jednocześnie zlikwidowane zostaną 2 słupy i 2 linie, które przebiegają niemal przez środek działki skarżącej. Określona w decyzji powierzchnia "zajęcia" obejmuje 1m2 dla każdego z dwóch slupów, oraz 6 kabli (w wiązkach po 3) ułożonych w ziemi, na głębokości poniżej 1m, zajmujących łącznie ok 47m2 przy granicy działki i nie kolidujących z żadnym obiektem lub urządzeniem skarżącej. Pozostała część nieruchomości nie została dotknięta inwestycją i pozostaje do dyspozycji właścicielki, co spełnia postulat minimalnej uciążliwości. Kwestionowane ograniczenie, stosownie do obowiązujących wymogów prawa, nastąpiło zatem zgodnie z ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie można zasadnie zarzucać organom naruszenia prawa z uwagi na przyjęcie wariantu przebiegającego przez działkę skarżącej. Podniesione w tym względzie zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc za nieusprawiedliwione. W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 p.p.s.a.