I OSK 1426/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 862/22 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 7 lutego 2022 r. nr KOC/469/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 862/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę M. G. (dalej: "Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium") z 7 lutego 2022 r. nr KOC/469/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, a to: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2167 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności działalności organów administracji powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium, co odpowiada również temu samemu zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez Sąd I instancji zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuściło się Kolegium przy wydawaniu decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, dalej: "ustawa nowelizująca"), a poprzez oddalenie skargi, w skutek ich niewłaściwej wykładni, a to poprzez: - uznanie zaistnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu, w szczególności w sytuacji, gdy brak jest dowodów na doręczenie stronom orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 9 sierpnia 1958 r. nr ET-6/S/307/58 (dalej: "decyzja dekretowa"); - poprzestanie jedynie na domniemaniu doręczenia ww. decyzji wszystkim stronom w oparciu o wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej; - uznanie przez Sąd Instancji zasadności umorzenia postępowania, mimo iż brak było podstaw do uznania, iż doszło do spełnienia przesłanki "doręczenia lub ogłoszenia decyzji"; - jego błędne zastosowanie, mimo braku potwierdzenia przesłanki doręczenia lub ogłoszenia decyzji, w związku z czym niedopuszczalne było stwierdzenie upływu 30 lat pomiędzy "doręczeniem lub ogłoszeniem decyzji" a datą złożenia wniosku nieważnościowego, skoro organ nie ustalił daty początkowego biegu 30 letniego terminu; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 158 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy oraz błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe z samego tylko faktu zmiany przepisów na skutej nowelizacji, podczas gdy uchybienie terminowi wynikającemu z art. 158 § 3 k.p.a. zostało stwierdzone przez Sąd pomimo braku dowodu na doręczenia lub ogłoszenia decyzji; 4. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stan faktyczny sprawy, ustalony przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej przy jednoczesnym niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez kontrolowany organ administracji publicznej ww. przepisów k.p.a., podczas gdy nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, co skutkowało dokonaniem całkowicie błędnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnym ustaleniem stanu faktycznego, co skutkowało umorzeniem postępowania poprzez: - uznanie, iż doszło do spełnienia przesłanki "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", które miałoby rzekomo warunkować jego zastosowanie, w oparciu o wpis prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej; - niedopełnienia obowiązku podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób dokładny oraz do załatwienia sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, mimo, że zakończenie sprawy po kilkunastu latach jej prowadzenia (od 2008 r.) wydaniem decyzji umarzającej postępowanie wymagało szczególnie wnikliwego ustalenia, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki w tym zakresie, czego organ nie uczynił; oparcia się przy ocenie kwestii "doręczenia decyzji" wyłącznie na domniemaniu doręczenia do stron postępowania, pomimo braku ustaleń w tym zakresie i oparcie się wyłącznie na treści wpisu prawa do księgi wieczystej; - arbitralnego i nie mającego żadnego pokrycia w materiale dowodowym domniemania, iż decyzja dekretowa została stronom doręczona, pomimo nieprzeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie; 5. rażące naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej poprzez uznanie zasadności umorzenia postępowania, podczas gdy organ nie potwierdził "wszczęcia postępowania po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji", co miał obowiązek w pierwszej kolejności uczynić, biorąc pod uwagę doniosłość dla stron tak wydanego, wyłącznie formalnego rozstrzygnięcia; - organ oparł się wyłącznie na całkowicie arbitralnych domysłach i niedopuszczalnym przyjęciu, że wpis prawa do księgi wieczystej świadczy o doręczeniu decyzji dekretowej; - organ nie wskazał, w jakiej dacie doszło do doręczenia i komu zostało ono doręczone, mimo iż dopiero ustalenie tej daty odnośnie każdej ze stron postępowania jest przesłanką ustawową umorzenia postępowania; - organ uznał za dowód świadczący o doręczeniu lub ogłoszeniu decyzji dekretowej, a w konsekwencji o ustatecznieniu się tej decyzji, niedopuszczalne domniemanie faktyczne - całkowite pominięcie, że w k.p.a. obowiązują konkretne, oficjalne i formalne zasady ustalania, czy decyzja administracyjna została prawidłowo doręczona stronie, które nie pozwalają na domniemania i uproszczenia dowodowe; 6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w skutek stwierdzenia, wbrew zasadzie uwzględniania słusznego interesu strony, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe wydanie przez organ decyzji o tzw. słabszym skutku tj. stwierdzającej wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa, podczas gdy nawet jeśliby uznać za prawidłowe stanowisko, co do konieczności umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (o silniejszym skutku), to organ miał obowiązek kontynuować postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (tj. art. 61 §1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a.), o co skarżący wnosił i wnosi; 7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowane w niniejszej sprawie i zaniechanie dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisów nowelizacji, w szczególności mając na uwadze wniosek RPO z 28 grudnia 2021 r. do Trybunału Konstytucyjnego (aktualnie sprawa oczekuje na rozpatrzenie pod sygn. akt: K 2/22), podczas gdy: - art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej wyraźnie stanowi, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (czyli takich jak postępowanie niniejsze), stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym nowelizacją (tj. z uwzględnieniem nakazującym wydanie decyzji nadzorczej stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa - "o słabszym skutku" - art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a.); - z porównania treści art. 2 ust. 2 i art. 2 ust. 1 tej nowelizacji wynika, że ustawodawca miał na celu niedopuszczenie do wydawania w przypadkach objętych dyspozycją ww. art. 2 ust. 2 decyzji stwierdzającej nieważność kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym orzeczeń, nie zaś decyzji o słabszym skutku stwierdzającej jej wydanie z naruszeniem prawa, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a.; - art. 2 ust. 2 i art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej zostały wprowadzone do porządku prawnego w tym samym czasie, i obowiązują od tej samej daty, tj. od dnia 16 września 2021 r. i nie ma podstaw do wyłączania stosowania któregokolwiek z tych przepisów; - konieczne było dokonanie zarówno przez Kolegium, jak i Sąd I instancji zestawienie i porównanie treści art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przy uwzględnieniu art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, w tym zwłaszcza zasady ochrony interesów w sprawach będących w toku i zaufania obywateli do Państwa, co prowadzi do wniosku, że organ prowadzący postępowanie nadzorcze ma obowiązek wypowiedzieć się w formie decyzji w zakresie wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa (co do słabszego skutku), poprzez wydanie decyzji z art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 (znowelizowanego) k.p.a., tj. o tzw. słabszym skutku; 8. art. 151 p.p.s.a. w zw. z 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszym postępowaniu i zaniechanie rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych na korzyść strony; 9. rażące naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów) a to poprzez: - oparcie się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji na oczywiście niezgodnych z Konstytucja RP przepisach postępowania administracyjnego; - zastosowanie w niniejszej sprawie nowych przepisów, które zaskoczyły Skarżącego i automatycznie pozbawiły go możliwości dostosowania się do zmienionych regulacji i podjęcie arbitralnej decyzji co do dalszego postępowania w sprawie; - brak merytorycznego wyjaśnienia sprawy przez organ oraz brak poczynienia jakichkolwiek istotnych ustaleń w sprawie; - pominięcie oceny wskazywanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej naruszeń prawa; - pominięcie przepisów o rozstrzyganiu wszelkich wątpliwości na korzyść strony, a więc kwestii braku dowodu doręczenia lub ogłoszenia decyzji dekretowej oraz co do wykładni przepisów nowelizacji, które w sposób ewidentny naruszają zasady pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ochrony interesów w toku oraz prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona obywatelowi przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej; 10. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji, wskutek nieprawidłowego wykonania przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności działalności działań organu administracji, który nie zastosował art. 79a § 1 k.p.a., albowiem informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ nie wskazał przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony; 11. rażące naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż zbyt długotrwałe prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, skutkowało wejściem w życie niekonstytucyjnej nowelizacji k.p.a. co stanowi o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który swym zaniechaniem wyrządził szkodę w majątku Skarżącego (art. 77 ust. 2 Konstytucji); 12. rażące naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a. poprzez zastąpienie normalnych reguł dowodzenia przewidzianych przepisami p.p.s.a i k.p.a. i przytoczenie arbitralnej i nieznajdującej potwierdzenia w aktach sprawy oceny prawomocności orzeczenia z 1958 r. i przyjęcie ich przez Sąd I instancji za własne; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 13. postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły, jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 17 KPP: "(...) każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie(...). "; 14. rażące naruszenie art. 2, art. 32 ust 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 77 ust 2 Konstytucji RP poprzez ich błędne niezastosowanie i wadliwe potwierdzenie legalności umorzenia nadzorczego postępowania administracyjnego, mimo braku ku temu podstaw prawnych albowiem przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej stanowiące, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się jej przepisy oraz, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji, ale po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy umarza się z mocy prawa nie stanowi konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 i jest niezgodny z Konstytucją RP, a mianowicie: - art. 2 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, w szczególności należytego formułowania przepisów przejściowych nowych ustaw (prawidłowej legislacji) oraz narusza zasadę ochrony interesów w toku i praw słusznie nabytych (w wyroku P 46/13 TK wprost stwierdził, że z zasady bezpieczeństwa prawnego wynika m.in. zakaz przyjmowania nieprzewidywalnych unormowań, przy czym zaskakujące dla jednostki może być też stosowanie przepisów zawierających nieostre przesłanki, zob. wyroki z: 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00; z 19 marca 2007 r., sygn. K 47/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 27); - art. 32 ust 1 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę równości obywateli i jednakowego traktowania podmiotów prawa; - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że narusza przysługujące każdemu obywatelowi prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd; - art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez to, że narusza nałożony na ustawodawcę obowiązek powstrzymywania się od przyjmowania regulacji, które mogłyby pozbawić ochrony lub ograniczyć ochronę własności i inne prawa majątkowe oraz prawo do sądu; - art. 77 ust 2 Konstytucji RP przez to, że narusza prawo obywateli do otwartej drogi sądowej i dochodzenia naruszonych wolności lub praw, w tym w szczególności prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona obywatelowi przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej. Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W każdym z przypadków Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W skardze kasacyjnej, wbrew twierdzeniu jej autora, podniesione zostały zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tym miejscu zauważyć należy, że środek zaskarżenia nie został sporządzony w sposób w pełni poprawny. Autor wniesionego pisma dokonał po pierwsze: multiplikacji przepisów luźno ze sobą powiązanych, jako pozostających w związku, co jest niedopuszczalne i prowadzi do utrudnienia odczytania intencji wnoszącego; po drugie: "przemieszał" naruszenia oparte na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (materialnoprawnej) z wadliwościami o charakterze procesowym (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.); po trzecie: wskazał na przepisy prawa, których w sprawie Sąd I instancji nie stosował (a więc wyłącza możliwość ich naruszenia). W tym kontekście błędnie określono przede wszystkim przepis art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. jako przepis prawa procesowego. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten jest przepisem materialnoprawnym. O charakterze danego przepisu nie decyduje bowiem charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel. Przepisem prawa materialnego jest przepis regulujący bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne oraz roszczenia wynikające z tych stosunków. Przepisy postępowania to z kolei normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Wskazano również na naruszenie art. 135 § 1 p.p.s.a., który stanowi o uprawnieniu adresowanym przez ustawodawcę do sądu administracyjnego, nie zaś do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Przepis ten określa bowiem zakres orzekania Sądu I instancji w przypadku stwierdzenia, że organ naruszył prawo, a więc nie znajdzie zastosowania w sytuacji oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie. W tym miejscu zauważyć należy, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi jednak do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, nawet w przypadku gdy podnoszone zarzuty nie wypełniają w pełni wymogów konstrukcyjnych z art. 176 p.p.s.a. Potwierdzeniem powyższego jest uchwała z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie NSA i dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA". Pomimo zatem zauważonych nieprawidłowości, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął skargę kasacyjną do oceny i uznał, że podniesiona w jej uzasadnieniu argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13 - źródło CBOSA). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kolegium zaskarżoną decyzją z 7 lutego 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej po rozpatrzeniu wniosku J. D. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 9 sierpnia 1958 r., nr ET-6/S/307/58, odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nr hip. [...] stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Podstawą umorzenia postępowania nadzorczego prowadzonego przed Kolegium było stwierdzenie zaistnienia w sprawie okoliczności, o których stanowi art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Stosownie do jego treści postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Kolegium uznało bowiem, że w rozpoznawanej sprawie ziściły się przesłanki określone w powołanym przepisie. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z 9 sierpnia 1958 r. zostało bowiem wszczęte w dniu 21 sierpnia 2008 r. (art. 61 § 3 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.), a zatem po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tego orzeczenia, co w tej sprawie nastąpiło, jak stwierdził organ najpóźniej 30 marca 1960 r., w którym Sąd Powiatowy dla [...] Wydział III Ksiąg Publicznych przepisał tytuł własności ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., to jest przed dniem 16 września 2021 r., a z oceną tą następnie zgodził się Sąd I instancji, który oddalił wniesioną skargę. Przechodząc do oceny podniesionych zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. Kwestiami spornymi w rozpoznawanej sprawie są po pierwsze prawidłowość umorzenia, na mocy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., przez Kolegium postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie, nie doszło do spełnienia przesłanki "doręczenia lub ogłoszenia" orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z 9 sierpnia 1958 r. Drugą kwestią jest natomiast konstytucyjność przyjętych w ustawie nowelizującej k.p.a. rozwiązań. Zarzuty w tym zakresie koncentrują się bowiem na wykazywaniu sprzeczności norm prawnych ustanowionych w art. 2 ust. 2 tej ustawy z aksjologią konstytucyjną, a w szczególności z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2 oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Przede wszystkim za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do kwestii braku prawidłowego zbadania przez Sąd I instancji czy rzeczywiście doszło do spełnienia przesłanki "doręczenia lub ogłoszenia decyzji" orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z 9 sierpnia 1958 r. Jak wynika z treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., który wszedł w życie dnia 16 września 2021 r., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli 16 września 2021 r. organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy. Prawidłowo zatem, zgodnie z wyżej wskazanymi regulacjami prawnymi, umorzono postępowanie w rozpoznawanej sprawie. Należy przy tym podkreślić, że ustawodawca nie posłużył się zwrotem "doręczenia decyzji stronie", co akcentuje, że istotny z punktu widzenia zastosowania omawianego przepisu jest fakt wejścia decyzji do obrotu prawnego, bowiem ten moment wywołuje skutek prawny w postaci związania organu wydaną decyzją. Brak dowodu doręczenia (potwierdzenia odbioru) w aktach sprawy nie powoduje automatycznie wadliwości decyzji, ani tym bardziej kwalifikowanej wadliwości, jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, w tym zgromadzone dokumenty, nie pozostawiają wątpliwości co do faktu wprowadzenia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1350/20, źródło CBOSA). W świetle powyższego, za słuszne należy uznać twierdzenia Kolegium, a za nim Sądu I instancji, że powyższe orzeczenie weszło do obrotu prawnego najpóźniej w dniu 30 marca 1960 r., w którym Sąd Powiatowy dla [...] Wydział III Ksiąg Publicznych przepisał tytuł własności ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia został złożony przez J. D. 21 sierpnia 2008 r., a zatem po upływie 30 lat od dnia jego doręczenia, co zostało słusznie stwierdzone zarówno przez Kolegium, jak i Sąd I instancji. Z powyższych względów, zasadnie Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z 9 sierpnia 1958 r., o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej zakwestionowano również zgodność regulacji prawnych wprowadzonych ustawą nowelizującą z przepisami Konstytucji RP. W tej kwestii szeroko wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2026 r., sygn. akt I OSK 462/23, a skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowaną w nim argumentację. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zgodnie z treścią art. 156 § 2 k.p.a. przed nowelizacją przepis ten stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi – niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a. – nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702) zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Nowelizacja k.p.a. dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji. Zatem sama potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Wprowadzenie tych zmian było też wynikiem orzecznictwa, w którym wskazywano na potrzebę wprowadzenia cezury czasowej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1822/18, Lex nr 2608345; 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2024/19, Lex nr 3045626; 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15; Lex nr 2315653; 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2825/19, źródło CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Takie ograniczenia czasowe przewiduje prawo cywilne. Można tu wymienić przykładowo zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1071, dalej: "k.c.", "kodeks cywilny"). Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ograniczył dochodzenie roszczeń a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm., dalej: "u.g.n.r."). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r. (OTK-A 2020/21) orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). W świetle przywołanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16). W wyrokach dotyczących zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n.r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/98, Dz. U. z 1999, Nr 43, poz. 431). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99, Dz. U. z 2000 r., Nr 40, poz. 474). W tę linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). W wyrokach z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 (Dz. U. z 2011 r., Nr 115, poz. 674) oraz z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (Dz. U. z 2009 r., Nr 160, poz. 1275), ale także we wcześniejszym wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 (Dz. U. z 2004 r., Nr 169, poz. 1782) Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (Dz. U. z 2009, Nr 160, poz. 1275) Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to, że z upływem ustawowego terminu strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony. Z wyżej poczynionych rozważań wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie nasuwa zastrzeżeń co do zgodności tej regulacji z Konstytucją. Odnośnie spraw będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 26 kwietnia 2005 r., C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych. W uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I OPS 3/22 (ONSAiWSA 2024/2/15), Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, mając na uwadze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, że jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1971 r., sygn. akt III CZP 8/71, OSNC 1972/1/3). Należy także zwrócić uwagę na art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyraża zasadę proporcjonalności. Stanowi ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04 (Dz. U. z 2006 r., Nr 21, poz. 164), z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt SK 52/05 (Dz. U. z 2008 r., Nr 178, poz. 1103), z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt K 45/04 (Dz. U. z 2006 r., Nr 183, poz. 1363). Odnośnie do tej zasady Trybunał niejednokrotnie wskazywał, że należy rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej ochrony a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, co wynika z wcześniej poczynionych wywodów, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07, OSNC 2008/5/43) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzuty naruszenia przez Sąd I Instancji wyszczególnionych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Powołane przez Skarżącego kasacyjnie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego określają zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy Administracyjne nie stosują bezpośrednio tych przepisów. Podstawę procedowania przed Sądem Administracyjnym stanowią przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. I to w ramach tej procedury Sąd Administracyjny kontroluje między innymi prawidłowość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez organy orzekające w sprawie. Niezależnie od powyższego, zauważenia wymaga, że uzasadnienie zarzutów odnosi się przede wszystkim do okoliczności faktycznych, które dotyczą zakwestionowanej w trybie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z 9 sierpnia 1958 r., nie zaś decyzji dotyczącej umorzenia postępowania nieważnościowego. Ramy postępowania dowodowego zakreśla treść przepisu stosowanego przez organ i zgromadzenie dowodów wystarczających dla rozstrzygnięcia sprawy, zwalnia organ z obowiązku gromadzenia dodatkowego materiału dowodowego. Zatem wbrew twierdzeniom Skarżącego, Sąd I instancji w ramach prowadzonego postępowania dotyczącego umorzenia postępowania nieważnościowego nie miał prawnych podstaw do oceny prawidłowości wydania i doręczenia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z 9 sierpnia 1958 r. Podniesione zatem w tym zakresie w złożonej skardze kasacyjnej zarzuty, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35-36 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81a k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżących skutku. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, źródło CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - źródło CBOSA). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13 - źródło CBOSA). Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia w dostatecznym zakresie wskazanych istotnych okoliczności podnoszonych w treści skargi do Sądu I instancji, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi. Należy stwierdzić, że nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu do ww. okoliczności. Uznanie przez Stronę poczynionych przez Sąd I instancji wywodów w tym zakresie za niedostateczne nie jest tożsame z ich brakiem. Ocenianie ich jako niedostatecznych stanowi w istocie rzeczy polemikę z wywodami Sądu I instancji, a nie wywód wskazujący na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za niezasadny. Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.