I OSK 1425/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: Starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1172/21 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 15 marca 2021 r. nr DSZ.V.5321.6334.2020.MD w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego 1. oddala skargę kasacyjną 2. odstępuje od zasądzenia od M.M. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1172/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.M. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 15 marca 2021 r. nr DSZ.V. 5321.6334.2020.MD w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego (k. 64, 72-78 akt sądowych). Skargę kasacyjną wniosła M.M. (dalej skarżąca lub skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez adwokat A.J., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1172/21 w całości, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 5, 6, 9 i w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (tj. Dz.U. z "2019 r. poz. 16" [winno być "z 2018 r. poz. 2134 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577 i 730" - tempus regit actum - uw. NSA, dalej ppwd) w zw. z art. 10, art. 11 ust. 3 lit. a oraz art. 67 i 68 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. WE L 166 z 30.04.2004 r., s. 1, dalej rozporządzenie nr 883/2004), jak też art. 60 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia sprzecznego (Dz.Urz. WE L 284 z 30.10.2009 r., s. 1, dalej rozporządzenie nr 987/2009) - przez uznanie, że na podstawie tych przepisów już samo podleganie ustawodawstwu innego państwa w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia stanowi podstawę do zwrotu świadczeń pobranych w Polsce, jako uzyskanych bez podstawy prawnej - nawet jeśli równocześnie w państwie właściwym takie świadczenia za analogiczne okresy nie zostały pobrane; 2. art. 16 ust. 7 ppwd przez jego niezastosowanie; 3. art. 25 ust. 3 ustawy ppwd przez orzeczenie o obowiązku zapłaty odsetek w przypadku błędu organu oraz w sytuacji przewlekłości postępowania; II. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej kpa) - przez błędne ustalenie co do złożenia wniosku o świadczenia przez skarżącego na terenie Niemiec za tożsamy okres, a zwłaszcza czy skarżąca działała ze świadomością bezprawnego pobierania świadczenia i wprowadzeniu organów w błąd. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 84-88, 93 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej Minister), zastępowany przez r. pr. J.J. wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie sprawy na rozprawie; ewentualnie, w przypadku wątpliwości co do prawidłowej wykładni przepisó prawa pochodnego Unii Europejskiej wniósł o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej TSUE, w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej o następującej treści: "Czy tytuł przysługiwania świadczeń rodzinnych, o którym mowa w art. 68 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 883/2004 i od którego zależy pierwszeństwo udzielania świadczeń rodzinnych, należy interpretować jako tytuł, na podstawie którego osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych na dane dziecko (najczęściej rodzic dziecka) podlega ustawodawstwu danego państwa członkowskiego, czy też dla właściwego rozumienia tytułu przysługiwania świadczeń rodzinnych konieczna jest analiza ustawodawstwa innego państwa członkowskiego pod kątem warunków przyznawania konkretnych świadczeń rodzinnych oraz ich faktyczne przyznanie?", a w konsekwencji przestawienia tego pytania, wniesiono o zawieszenie postępowania stosownie do art.124 § pkt 5 w zw. z art.193 ppsa (k. 108-112v akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie podstawę kwestionowanych decyzji stanowi art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 9 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r. poz. 2134 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577 i 730, dalej ppwd), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2019 r., a to z uwagi na art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2019 poz. 924, dalej uzppwd). Osoba, która pobrała nienależne świadczenie, jest obowiązana do jego zwrotu (art. 25 ust. 1 uppwd). Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się: [...] 3) świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze (art. 25 ust. 2 pkt 3 ppwd). Wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy art. 25 [ppwd] stosuje się odpowiednio. (art. 16 ust. 10 ppwd). Nie mogły tym samym być uznane za skuteczne zarzuty naruszenia prawa materialnego (punktu 1-3 petitum skargi kasacyjnej). W granicach materialnych rozpoznawanej sprawy pozostaje jedynie kwestia orzeczenia przez właściwy organ administracji publicznej o nienależnie pobranym świadczeniu wychowawczym i obowiązku jego zwrotu. Decyzja orzekająca w powyższym zakresie jest aktem ściśle związanym ze stanem faktycznym, na który składają się trzy elementy. Po pierwsze, przyznanie przez wójta [...] świadczenia wychowawczego. Po drugie, stwierdzenie przez wojewodę, że w konkretnej sprawie po przyznaniu świadczenia wychowawczego znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Po trzecie, uchylenie z tej przyczyny przez wójta [...] wcześniejszej decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. Zaistnienie drugiego i trzeciego elementu implikuje wydanie decyzji orzekającej o nienależnie pobranym świadczeniu wychowawczym i obowiązku jego zwrotu. Przy czym jest to sprawa administracyjna materialnie i procesowo odrębna (autonomiczna) od sprawy stwierdzenia zaistnienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz sprawy uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. Decyzją z 10 maja 2017 r. nr OPS.69-1358/107/17 Wójt Gminy Suchy Las (dalej Wójt) w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego uchylił z mocą od 1 maja 2016 r. własną decyzję z 8 czerwca 2016 r. nr OPS.69-1358/1417/16 przyznającą skarżącej świadczenie wychowawcze na dziecko N.U. (dalej dziecko) w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2016 r. do 30 września 2017 r. oraz w wysokości 242 zł jednorazowo w maju 2016 r. W konsekwencji Wojewoda, jako organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, ostateczną decyzją z 8 lutego 2019 r. odmówił skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego na okres od 17 maja 2016 r. do 30 września 2017 r. na dziecko, której to decyzji skarżąca nie zakwestionowała. Tym samym wskazane powyżej obiektywne elementy stanu faktycznego stanowią obligatoryjne przesłanki dla sprawy stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i obowiązku jego zwrotu. Sąd I instancji trafnie uznał, że organy prawidłowo zastosowały w sprawie art. 25 ust. 2 pkt 3 ppwd. Skarżąca była prawidłowo pouczona, że co do zasady świadczenie w kraju nie przysługuje, jeśli przysługuje ono za granicą, a także o konieczności niezwłocznego powiadomienia organu właściwego o wyjeździe członka rodziny za granicę, a niepoinformowanie niezwłocznie o tym fakcie może skutkować koniecznością zwrotu pobranych świadczeń. Z obowiązku tego skarżąca się nie wywiązała i nie podała we wniosku, ani ojca dziecka, ani okoliczności świadczenia przez niego pracy w Niemczech. Skarżąca w ten sposób wprowadziła w błąd organ przyznający świadczenia wychowawcze i było to działanie świadome. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, świadomym wprowadzeniem w błąd jest sytuacja, w której osoba ubiegająca się oświadczenie dąży do wywołania mylnego wyobrażenia organu o stanie jej uprawnień lub się na to godzi, podając nieprawdziwe fakty lub zatajając istotne dla sprawy okoliczności. Składając wniosek o przyznanie świadczenia i nie informując jednocześnie organu, że ojciec dziecka pracuje poza granicami kraju (tym bardziej, że wystąpił on w Niemczech o przyznanie podobnego świadczenia), skarżąca zataiła istotne dla sprawy okoliczności, czym wypełniła również przesłankę z art. 25 ust. 2 pkt 2 ppwd. Od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie. (art. 25 ust. 3 ppwd w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2019 r.). Zauważyć należy, że wydając decyzję o uznaniu wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane, organ nie dokonuje obliczenia wymaganej do zwrotu kwoty odsetek, bowiem końcowym dniem ich naliczania jest dzień zapłaty, a ten w chwili wydania decyzji nie jest znany. Konkretyzacja wysokości odsetek za opóźnienie następuje zatem już po wydaniu decyzji. Uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga zaistnienia dwu przesłanek: po pierwsze - świadczenie wychowawcze wypłacono mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego; a po drugie - osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Wykładni art. 25 ust. 2 pkt 1 ppwd nie można dokonywać w oderwaniu od art. 20 ust. 1 ppwd, określającego obowiązek niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenie o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W przypadku, gdy osoba pobierająca świadczenie nie poinformuje organu o zaistniałych zmianach, które mają wpływ na prawo do świadczeń, pobrane świadczenie wychowawcze uznawane jest za nienależnie pobrane i winno podlegać zwrotowi wraz z odsetkami za opóźnienie. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niezastosowania art. 16 ust. 7 ppwd. W przypadku, o którym mowa w ust. 6, wojewoda wydaje decyzję w sprawie świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. (art. 16 ust. 7 ppwd). Czynność prawna wojewody stwierdzająca, czy w określonej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie podlega kontroli instancyjnej. Nie ma ona formy decyzji administracyjnej lub innego aktu, do którego mają zastosowanie przepisy kpa oraz ppsa. To wojewoda ustala czy w przypadku danej sprawy zastosowanie mają przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego. Kontrola tego uznania może nastąpić dopiero na etapie kontroli wydanej przez wojewodę decyzji w sprawie przyznania świadczenia na podstawie art. 16 ust. 7 ppwd (wyrok NSA z 3.8.2022 r. I OSK 1168/19, cbosa). W komentarzu do ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (J. Blicharz (red.), J. Glumińska-Pawlic (red.), L. Zacharko (red.), Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, wyd. II LEX/el. 2019), Komentatorzy wskazują, że ustawodawca przypisał wojewodzie funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej (art. 11 ust. 1 pkt 1 ppwd). Zastosowanie art. 16 ust. 6 ppwd jest konsekwencją ustaleń wojewody o zastosowaniu w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. (art. 16 ust. 6 ppwd). Tym samym niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 10, art. 11 ust. 3 lit. a oraz art. 67 i 68 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. WE L 166 z 30.04.2004 r., s. 1), jak też art. 60 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia sprzecznego (Dz.Urz. WE L 284 z 30.10.2009 r., s. 1) - zarówno samoistnie, jak i w związku w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 5, 6, 9 i w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 4 ppwd. Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Przede wszystkim należy zauważyć, że treść tego zarzutu zupełnie nie nawiązuje do treści uzasadnienia wyroku i wyrażonych w nim poglądów Sądu I instancji. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że okoliczności faktyczne mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie zostały jednoznacznie wyjaśnione, a w konsekwencji organy obu instancji dopełniły obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosowały właściwe normy prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia, przy czym swe stanowisko przedstawiły w uzasadnieniach decyzji, odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 kpa. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, była ona poinformowana o toczącym się postępowaniu, poszczególnych czynnościach podejmowanych w jego ramach i zebraniu całości materiału dowodowego. Wojewoda pismem z dnia 8 lutego 2019 r., podjętym przez pełnomocnik skarżącej dnia 1 marca 2019 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania, w którym to zawiadomieniu podano, czego dotyczy postępowanie i poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień, składania wniosków i uwag (k. 71, 71a akt administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 ppsa. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.