I OSK 1413/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1415/22 w sprawie ze skargi M.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr SKO.IV/424/842/2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1415/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] sierpnia 2022 r. nr SKO.IV/424/842/2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył M.L., zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1, art. 7 i art. 7a k.p.a. poprzez błędne uznanie, że pełnomocnik skarżącego nie przedstawiła stosownego dowodu na okoliczność, iż w przesyłce z 24 lutego 2022 r. znajdowała się tylko jedna decyzja, a nie jak wskazuje organ dwie, powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem mając na uwadze składane przez pełnomocnika liczne odwołania od wydawanych przez organ decyzji uprawdopodobniają, iż gdyby decyzja została pełnomocnikowi skarżącej doręczona, odwołanie zostałoby w terminie złożone. Mając na uwadze powyższy zarzut, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy odnotować wadliwość skargi kasacyjnej polegającą na braku uzasadnienia wskazującego, w jaki sposób Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów. Takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane sądowi pierwszej instancji. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Sąd Kasacyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu. Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna w znacznej mierze ich nie spełnia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zrekonstruowano normy prawa, która miałaby wynikać z grupy przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej oraz nie wskazano, na czym polega naruszenie tej normy lub naruszenie poszczególnych przepisów zawierających tę normę. Mankamenty ocenianej skargi kasacyjnej nie zwalniają jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku odniesienia się do sformułowanych w niej zarzutów. Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wywodzi, że w przesyłce pocztowej, w której organ I instancji miał przesłać dwie decyzje w dwóch różnych sprawach administracyjnych, znajdowała się jedynie jedna decyzja, od której złożono odwołanie. Decyzja z [...] lutego 2022 r. nr PS.5033.9.22, mimo że wymieniona na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, nie została doręczona. Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organu, zgodnie z którymi na przedmiotowym potwierdzeniu odbioru, na którym w sposób wyraźny wymienione są dwie decyzje, widnieje podpis pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem. Zdaniem Sądu I instancji nie sposób zatem dać wiary twierdzeniom tego pełnomocnika, że przedmiotowa decyzja nie została doręczona, że doręczenie zostało dokonane wadliwie lub też, że pełnomocnik nie miał świadomości o doręczeniu w jednej przesyłce dwóch odrębnych decyzji. Pełnomocnik skarżącego, chcąc wykazać okoliczność przeciwną od wynikającej z dokumentu urzędowego, powinien przedstawić na to stosowne dowody, czego jednak nie uczynił. Nie obalił tym samym domniemania prawdziwości danych, wynikających ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, według którego decyzja organu I instancji została doręczona prawidłowo. Odnosząc się do tak zarysowanego przedmiotu sporu należy podkreślić, że pełnomocnik skarżącego odebrał przesyłkę i potwierdził własnoręcznie odbiór przesyłki. Z potwierdzenia odbioru wynika, że w kopercie znajdowały się dwie decyzje. Pełnomocnik wiedział zatem, że w kopercie powinny znajdować się dwie decyzje. Ewentualny brak jednej z tych dwóch decyzji pełnomocnik mógł stwierdzić po otwarciu koperty. Niewątpliwie pełnomocnik skarżącego otworzył kopertę, skoro wniósł w terminie odwołanie od jednej z dwóch decyzji, które zostały mu w ten sposób przesłane. Skoro pełnomocnik otworzył kopertę i nie sprawdził jej zawartości, to jest nie sprawdził, czy w kopercie rzeczywiście są dwie decyzje, jak to wynika z potwierdzenia odbioru, to nie można przyjąć, że pełnomocnik skarżącego zachował się z należytą starannością. Powinnością adresata każdej przesyłki jest bowiem sprawdzenie zawartości przesyłki i w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości zwrócenie się do nadawcy o wyjaśnienia. Skoro pełnomocnik skarżącego potwierdził odbiór przesyłki z dwiema decyzjami, a następnie otworzył kopertę i nie sprawdził, czy rzeczywiście znajdują się w niej dwie decyzje, to nie można uznać, że w tej sytuacji działał on z należytą starannością. Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. warunkiem przywrócenia terminu jest wykazanie przez stronę, że mimo całej swej staranności nie mogła czynności dokonać w terminie, a więc że zachodziła obiektywna, niezależna od niej przeszkoda. Przywrócenie terminu jest niemożliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Ustawodawca nie uzależnia bowiem uprawnienia do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia. Oznacza to, że każdy, nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość zastosowania tej instytucji. Od zawodowego pełnomocnika, między innymi w osobie adwokata, należy przy tym wymagać dalej idących aktów staranności niż od innych osób. Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że pełnomocnik skarżącego nie dochował należytej staranności potwierdzając odbiór przesyłki zawierającej dwie decyzje i nie sprawdzając, czy w kopercie istotnie znajdują się dwie decyzje. W tym stanie rzeczy zasadnie organ odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2022 r. nr PS.5033.9.22, gdyż nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 58 § 1 k.p.a., zaś Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej akceptując stanowisko organu jako prawidłowe. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.