I OSK 141/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 471/19 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie z dnia 15 lipca 2019 r. nr 1410.1.36.2019(1) w przedmiocie nakazu uboju zwierząt oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 471/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S., uchylił zaskarżoną decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie z 15 lipca 2019 r., nr 1410.1.36.2019(1) oraz decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Łukowie z 17 maja 2019 r., znak: PIW.Zak4202.1173.asf.2019(P) w przedmiocie nakazu uboju zwierząt i zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej Lubelski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Lublinie zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48b ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 3 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2018 r., poz. 1967; dalej: ustawa), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że powiatowy lekarz weterynarii, wydający decyzję przewidzianą w art. 48b ust. 1 pkt 1, nakazującą usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie, przed wydaniem decyzji określonej w art. 48b ust. 1 pkt 2 na skutek nieusunięcia uchybień w określonym terminie, powinien analizować ich rodzaj oraz wpływ na dalszy rozwój wirusa afrykańskiego pomoru świń pod kątem przewidzianej w Konstytucji zasady proporcjonalności, podczas gdy powoływany przepis art. 48b ust. 3 ustawy nakazuje wprost powiatowemu lekarzowi weterynarii, w przypadku, gdy podmiot nie zastosuje się do nakazu określonego w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1, wydanie decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 2, bez analizowania skali uchybień oraz kierowania ponownych wezwań do ich usunięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że decyzje organów obu instancji podyktowane były okolicznością nieusunięcia stwierdzonych w toku przeprowadzonych kontroli uchybień, które polegały na tym, że w gospodarstwie posiadacza trzody chlewnej brak było odpowiedniej maty dezynfekcyjnej oraz nie stosowano się do nakazu utrzymywania świń w gospodarstwie w sposób wykluczający kontakt ze zwierzętami wolnożyjącymi i ze zwierzętami domowymi. Organ dodał, że właścicielka nie wnosiła zastrzeżeń do protokołu z kontroli. Przepis art. 48b ust. 3 ustawy nakazuje wprost organowi, w przypadku gdy podmiot nie zastosuje się do nakazu określonego w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1, wydanie decyzji, której mowa w ust. 1 pkt 2, bez analizowania skali uchybień oraz kierowania ponownych wezwań do ich usunięcia. Powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie II SA/Lu 233/19, organ uznał, że dopuszczalne jest alternatywne stosowanie normy art. 48b ust. 1 pkt 1 i normy art. 48b ust. 1 pkt 2, zatem możliwe jest wydanie od razu decyzji nakazującej ubój zwierząt. Wskazując na zasady bioasekuracji, organ podniósł, że na terenie powiatu łukowskiego od początku 2019 r. odnotowano 21 przypadków ASF u dzików, zaś w powiatach sąsiednich 42 przypadki. Obecnie na terenie województwa lubelskiego odnotowano 17 ognisk ASF u świń oraz 494 przypadki ASF u dzików. W kolejnym akapicie skargi kasacyjnej organ wskazał na odmienne liczby zakażeń ASF, podnosząc, że w 2019 r. na terenie województwa lubelskiego odnotowano wzrost zakażeń. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Nie zakwestionowano zatem ani wykładni przepisów prawa materialnego, przyjętej przez Sąd I instancji, ani ustaleń faktycznych i ich oceny. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego dotyczy kwestii prawidłowości kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, etapu subsumpcji. Aby zarzut ten miał charakter rzeczowy, powinien odnosić się od stanu prawnego zastosowanego przez Sąd I instancji w określonych okolicznościach sprawy. Tymczasem zarzut skargi kasacyjnej nie pozostaje w związku ze stanem faktycznym przyjętym w sprawie, a podnoszona argumentacja prowadzona jest w oderwaniu od argumentacji Sądu I instancji. Świadczy o tym objęcie postawionym zarzutem przepisu art. 48b ust. 3 ustawy i podnoszenie w związku z tym, że wydanie decyzji z art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy nie jest związane z jakąkolwiek oceną, w szczególności pod kątem zasady proporcjonalności, a następuje bez analizowania skali uchybień i kierowania ponownych wezwań do usunięcia naruszenia, gdy podmiot nie dostosuje się do nakazu określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 1 ustawy. Tak prowadzona argumentacja abstrahuje od okoliczności sprawy i rzeczywistej podstawy prawnej, na jakiej została wydana zaskarżona decyzja. Argumentacja skargi kasacyjnej byłaby adekwatna, gdyby w stanie sprawy najpierw doszło do wydania decyzji na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie, a posiadacz zwierząt do tego nakazu się nie dostosował. W takim przypadku, zgodnie z art. 48b ust. 3 ustawy, powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzję, o jakiej mowa w art. 48b ust. 1 pkt 2 ustawy, nakazującą zabicie lub ubój zwierząt oraz zakazuje utrzymywania w gospodarstwie zwierząt tych gatunków. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że w takim przypadku wydanie decyzji ma charakter związany, pozbawione jest elementu oceny i miarkowania, wystarczającym warunkiem do wydania takiej decyzji jest wyłącznie stwierdzenie, że nie został wykonany uprzednio orzeczony nakaz z art. 48b ust. 1 pkt 1 ustawy, takie stanowisko co do stosowania art. 28b ust. 3 ustawy jest prawidłowe i przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 10 maja 2022 r., I OSK 1251/21). W niniejszej sprawie nie doszło jednak do zastosowania art. 48b ust. 3 ustawy i nie było podstaw w stanie faktycznym do jego stosowania. W sprawie nie miało miejsca uprzednie wydanie decyzji z art. 48b ust. 1 pkt 1 ustawy, zobowiązującej stronę do usunięcia w określonym terminie nieprawidłowości, a nakaz zabicia zwierząt i zakaz ich utrzymywania zostały wydane bezpośrednio na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 2 ustawy, a nie na skutek zaniechania przez posiadaczkę zwierząt wykonania orzeczonego nakazu usunięcia nieprawidłowości, czyli bez związku z art. 48b ust. 3 ustawy. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie znajduje wobec tego potwierdzenia, skoro ani nie odnosi się do okoliczności faktycznych sprawy, ani do zastosowanego prawa materialnego. Wydanie decyzji z art. 48b ust. 1 pkt 2 ustawy może mieć miejsce w dwóch przypadkach, z których tylko jeden jest konsekwencją zastosowania art. 48b ust. 3 ustawy. Sąd I instancji przyjął, że art. 48b ust. 1 ustawy pozwala organowi administracji na zastosowanie jednego z dwóch alternatywnych rozstrzygnięć. Organ nakazuje usunięcie uchybień w określonym terminie, a dopiero w sytuacji, gdy uchybienia nie zostaną usunięte, nakazuje zabicie lub ubój zwierząt, albo od razu sięga po bardziej radykalny środek, jakim jest nakaz zabicia (uboju) zwierząt. Alternatywa rozstrzygnięć nie może być jednak rozumiana w taki sposób, który dopuszczałby arbitralny wybór. Oznacza to, po pierwsze, że organ musi wyczerpująco uzasadnić, dlaczego wybrał takie, a nie inne z dwóch alternatywnych rozstrzygnięć. Po drugie, skoro ustawodawca dopuszcza w tej sytuacji wydanie rozstrzygnięć istotnie ingerujących w sferę praw jednostki, co odnosi się zwłaszcza do decyzji opartej o art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy, która – z uwagi na swój radykalny charakter – powinna być podejmowana jedynie w ostateczności, dokonując wyboru koniecznego do rozstrzygnięcia organ ma obowiązek przestrzegania zasady proporcjonalności. Radykalność opisanego rozstrzygnięcia podkreśla fakt, że zgodnie z art. 48b ust. 5 ustawy, za zwierzęta zabite lub poddane ubojowi z nakazu powiatowego lekarza weterynarii, o którym mowa w ust. 1 i 3, nie przysługuje odszkodowanie ze środków budżetu państwa. W konsekwencji oznacza to, że posiadacz zwierząt ponosi całkowity ekonomiczny koszt uśmiercenia należących do niego zwierząt. Przy takiej interpretacji art. 48b ust. 1 ustawy, Sąd I instancji wskazał na konieczność wykazania przez organ, że zastosował środek proporcjonalny, sięgając bezpośrednio po decyzję z art. 48b ust. 1 pkt 2 ustawy i nakazując ubój zwierząt. Zwłaszcza w sytuacji, gdy decyduje się na rozwiązanie bardziej radykalne, jakim jest nakaz uboju zwierząt, organ musi wykazać w uzasadnieniu, dlaczego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało zastosować środek dalej idący, dlaczego nie wystarczyło nakazanie usunięcia stwierdzonych uchybień, a dopiero w razie niedopełnienia tych obowiązków, organ wydałby decyzję o nakazie zabicia zwierząt. Przyjmując taką wykładnię, Sąd I instancji ocenił następnie zastosowanie tego przepisu przez organy w okolicznościach sprawy. Skoro ani przeciwko wykładni art. 48b ust. 1 ustawy, ani przeciwko ocenie stanu faktycznego przyjętych przez Sąd I instancji nie postawiono zarzutów, skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku. Nie znajduje również potwierdzenia stanowisko, że stanowisko Sądu I instancji jest wyrazem zmiany "linii orzeczniczej", powołany wyrok II SA/Lu 233/19 zawiera analogiczne stanowisko względem wykładni art. 48b ust. 1 ustawy, natomiast ocena zastosowania tego przepisu jest w każdym z przypadków pochodną okoliczności faktycznych. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.