I OSK 1408/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1195/20 w sprawie ze skargi D. P. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. I SA/Wa 1195/20 oddalił skargę D. P. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D. P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając, na podstawie art. 175 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 134 k.p.a. w związku z art. 133 § 3 p.p.s.a przez błędne usankcjonowanie poglądu prawnego wyrażonego przez Sąd I instancji o niedopuszczalności prawnej złożenia przez skarżącego skargi w niniejszej sprawie ze względu na fakt, że nie był on stroną w postępowaniu uwłaszczeniowym przeprowadzonym w sprawie, gdy tymczasem ma on takie prawo będąc zainteresowanym w sprawie ze względu na fakt, że w sprawie I Ns [...] Sądu Rejonowego w W. toczy się postępowanie z wniosku D. i A. małżonków P. o nabycie w drodze zasiedzenia własności przedmiotowej nieruchomości, w której to sprawie uczestnikami postępowanie jest Gmina [...] i Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Wadowickiego; 2. art. 129 § 1 k.p.a. w związku z art. 133 § 3 p.p.s.a. przez niesłuszne zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 129 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący wniósł skargę z naruszeniem 14-dniowego terminu do złożenia, gdy tymczasem skarżący złożył skargę niezwłocznie po uzyskaniu w sprawne I Ns [...] Sądu Rejonowego w W. informacji o wydaniu decyzji przez Wojewodę Małopolskiego w sprawie uwłaszczeniowej, a w następstwie tego niezwłocznie złożył odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, także bezspornie skarżący w terminie złożył skargę w niniejszej sprawie do Sądu I instancji; 3. art. 58 § 1 k.p.a. w związku z art. 133 § 2 p.p.s.a. przez błędne usankcjonowanie poglądu prawnego Sądu I instancji, który przyjął, że skarżący nie uprawdopodobnił złożenia odwołania w sprawie bez jego winy, pomimo że w tym zakresie posiadał obowiązek prawny wykazania powyższego, gdy tymczasem takiego obowiązku skarżący nie miał, co wynika z materiału dowodowego wydanego w sprawie, zaś z akt sprawy I NS [...] Sądu Rejonowego w W. wynika, że dopiero z tych akt skarżący nie będąc stroną w sprawie uwłaszczeniowej dowiedział się o dokonaniu uwłaszczenia i wówczas niezwłocznie złożył odwołanie od wydanej w tym zakresie decyzji Wojewody Małopolskiego do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, tak że nie można mówić o uchybieniu terminu przez skarżącego do zaskarżenia decyzji uwłaszczeniowej; 4. art. 133 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. przez błędnie przyjęcie, że Sąd I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a co nie miało miejsca w sprawie i co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 58 § 1 k.p.a. w związku z art. 133 § 3 p.p.s.a.; 5. art. 133 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez usankcjonowanie przez Sąd I instancji faktu braku zebrania przez organy administracyjne wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego zastosowania art. 133 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 k.p.a. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji a nadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania związanych z wniesieniem skargi kasacyjnej wedle norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Rekapitulując stan niniejszej sprawy należy zauważyć, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Wojewoda Małopolski – na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191 ze zm.), dalej jako: "u.p.w." – stwierdził, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa dnia 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej K., obszar wiejski, obręb Nr [...] B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0126 ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. W dniu 2 kwietnia 2019 r. odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. P. i D. P., zaskarżając decyzję w całości. W odwołaniu wskazano, że Wojewoda Małopolski dokonał komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, uzasadniając to wyłącznie tym, że parafia rzymskokatolicka w B. nie wniosła pretensji co do tych gruntów, natomiast nikt nie brał pod uwagę tego, że jest to działka siedliskowa, ogrodzona, na której D. i A. małżonkowie P. mają budynek mieszkalny, gdzie zamieszkują od niepamiętnych czasów. Ponadto komunalizacja nastąpiła przy pozbawieniu małżonków P., jako samoistnych posiadaczy tego terenu, możliwości uczestnictwa w postępowaniu komunalizacyjnym. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] stwierdziła – na podstawie art. 134 k.p.a. – niedopuszczalność powyższego odwołania oraz jego wniesienie z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Organ wskazał, że odwołujący się nie wskazali kiedy dowiedzieli się o decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz nie złożyli wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Ponadto organ wskazał, że A. i D. małżonkowie P. nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną bowiem nie mają tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie przepisów u.p.w. jest jedynie Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz gmina, która nabyła określony składnik mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Pozostałe podmioty mają przymiot strony jeżeli wykażą, że przysługuje im tytuł prawny do nieruchomości. Odwołujący się nie wykazali żadnego tytułu do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że fakt samoistnego posiadania nieruchomości podnoszony przez odwołujących się i mający prowadzić do jej zasiedzenia może być stwierdzony jedynie przez sąd powszechny. Skargę na powyższe postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wywiódł D. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i decyzji komunalizacyjnej Wojewody Małopolskiego z dnia 29 stycznia 2019 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r. oddalił skargę wskazując na brak w aktach sprawy dowodu na przysługiwanie skarżącemu tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Stąd też brak jest podstaw do przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu komunalizacyjnym (art. 28 k.p.a.). Sąd I instancji potwierdził stanowisko organu odwoławczego tyczące zakresu podmiotowego postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie przepisów u.p.w. Skoro skarżący nie przedstawił tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, w tym prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego o nabyciu własności przedmiotowej nieruchomości wskutek jej zasiedzenia, to nie może być uznany za stronę tegoż postępowania. Jednocześnie skarżący nie wskazał kiedy dowiedział się o wydaniu ww. decyzji komunalizacyjnej i nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nawet jednak uznanie, że odwołanie wniesiono w terminie nie pozbawiałoby odwołania przymiotu niedopuszczalności, z uwagi na to, że pochodzi od podmiotu nie mającego w sprawie interesu prawnego. Powyżej zarysowany przebieg postępowania pozwala dojść do wniosku, że przedmiotem badania pozostaje legalność postanowienia wydanego w trybie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze ostatecznego postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ugruntowane jest stanowisko, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi uregulowanymi w jednym przepisie (vide: wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., III SA 898/97, Lex nr 35125). Niedopuszczalność odwołania rozpatrywana jest w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy k.p.a. lub przepisy szczególne. Generalnie niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W grupie przyczyn przedmiotowych niedopuszczalność odwołania stanowią m.in.: brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, natomiast do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (vide: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W okolicznościach badanej sprawy organ odwoławczy stwierdził wystąpienie obu sytuacji uregulowanych w art. 134 k.p.a. Wypada do nich odnieść się oddzielnie. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stronami postępowania komunalizacyjnego są – co do zasady – Skarb Państwa, będący dotychczasowym właścicielem nieruchomości i gmina, jako podmiot nabywający własność nieruchomości. Praw i obowiązków tych podmiotów dotyczą bezpośrednio skutki decyzji komunalizacyjnej. Inne osoby, aby mieć w postępowaniu komunalizacyjnym przymiot strony, a w konsekwencji aby móc w tym postępowaniu uczestniczyć, winny wykazać, że w dacie komunalizacji, a więc 27 maja 1990 r. to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, co stałby na przeszkodzie komunalizacji. Tylko taki tytuł prawny do nieruchomości, który chroniony jest prawem materialnym uzasadnia istnienie interesu prawnego innej osoby w sprawie komunalizacyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., I OSK 1178/09; wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., I OSK 660/11; wyroki NSA z dnia 9 maja 2017 r., I OSK 1181/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie jest przy tym wystarczające samo powoływanie się na taki tytuł prawnorzeczowy, lecz konieczne jest jego udokumentowanie na dzień 27 maja 1990 r. W konsekwencji brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot ma interes prawny w postępowaniu komunalizacyjnym (vide: wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2021 r., I OSK 2188/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nietrafnie w takiej sytuacji autor kasacji wskazuje, iż interes skarżącego kasacyjnie w sprawie komunalizacyjnej ma swoje źródło w toczącym się postępowaniu z wniosku skarżącego i jego żony o zasiedzenie własności nieruchomości w związku z jej samoistnym posiadaniem. Powyższe okoliczności dowodzą jednoznacznie, iż skarżący pozostaje aktualnie jedynie posiadaczem rzeczy, czego ma świadomość bowiem zainicjował postępowanie sądowe związane z własnym statusem posiadacza samoistnego przedmiotowej nieruchomości. To zaś oznacza, że nie legitymuje się prawem do nieruchomości, w szczególności prawem rzeczowym. Nie wskazuje także aby takim prawem legitymował się w dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. Trafna jest zatem konstatacja dotychczasowego postępowania o braku po stronie skarżącego interesu prawnego w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. To zaś oznacza podmiotową niedopuszczalność odwołania w rozumieniu art. 134 k.p.a. Nietrafiony jest zatem zarzut naruszenia tegoż przepisu. Nie można także zgodzić się z podnoszonym w tym kontekście zarzutem naruszenia art. 133 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawnią się dopiero po jej zamknięciu. Nie sposób dopatrzeć się podstaw do naruszenia tegoż przepisu, skoro autor kasacji nie wskazuje na to, jakie okoliczności istotne dla sprawy ujawniły się po zamknięciu rozprawy a przed wyrokowaniem. Należy natomiast zauważyć, iż zaskarżony wyrok został wydany w trybie uproszczonym, a zatem nie na rozprawie (art. 120 p.p.s.a.). W tym kontekście za nieadekwatny uznać należy także zarzut naruszenia art. 133 § 2 p.p.s.a. Przepis ten mówi bowiem o możliwości sądu otworzenia na nowo zamkniętej rozprawy, a zatem regulacja ta nie znajdowała zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się z kolei do drugiej instytucji prawnej uregulowanej w art. 134 k.p.a., a więc wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu, należy skonstatować, iż odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Stanowi o tym art. 129 § 2 k.p.a. Przepis ten nie został uznany przez autora kasacji za naruszony i nie był podniesiony w podstawach kasacji. Podniesiony był natomiast zarzut naruszenia art. 129 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Skarga kasacyjna w swej warstwie tekstowej nie wskazuje jednak na kwestie sposobu wniesienia odwołania jako na te zagadnienia prawne, które doprowadziły do stwierdzenia przekroczenia terminu do wniesienia odwołania albo do innych prawnych konsekwencji niekorzystnych dla skarżącego. W takiej sytuacji zarzut naruszenia art. 129 § 1 k.p.a. uznać wypada za niezasadny, skoro został podniesiony nieadekwatnie do istotnych okoliczności sprawy. Na marginesie wypada podkreślić, co nie jest kwestionowane w badanej sprawie, iż skarżący i jego żona nie brali udziału w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym decyzją Wojewody Małopolskiego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, iż podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, bądź któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania dla strony, której doręczono decyzję, a w przypadku wielości stron postępowania, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania chociażby dla jednej ze stron, którym doręczono decyzję. Podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, bądź któremu nie doręczono decyzji, i który nie wniósł odwołania w terminie otwartym dla strony, której doręczono decyzję, nie ma możliwości usunięcia skutków prawnych upływu terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji podmiot taki nie może skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 k.p.a.) służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję (vide: B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.BECK, Warszawa 1996, s. 565; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1997 r., I SA 1329/95, ONSA 1998/3/103; wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., II OSK 66/16; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007 r., II OSK 1759/06; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r., II OSK 1762/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z okoliczności badanej sprawy nie wynika aby wniesienie odwołania przez skarżącego i jego żonę nastąpiło w terminie otwartym dla stron biorących udział w tym postępowaniu. Decyzja komunalizacyjna została bowiem wydana w dniu 29 stycznia 2019 r. i doręczona stronom postępowania przez ePUAP. Termin jej zaskarżenia upływał zatem 12 lutego 2019 r., zaś odwołanie skarżących wniesione zostało w dniu 2 kwietnia 2019 r. To zaś nie pozwala podważyć stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu o wniesieniu ww. odwołania z przekroczeniem terminu, o którym stanowi art. 129 § 2 k.p.a. Ponadto należy zauważyć, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że wraz z odwołaniem wniesiony został wniosek o przywrócenie uchybionego terminu. Powyższe wynika z ustaleń stanowiących podstawę faktyczną zaskarżonego postanowienia, zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Wypada zauważyć, iż skarga kasacyjna nie podjęła nawet próby podważenia powyższego ustalenia. Nie zastał w tym zakresie zgłoszony zarzut naruszenia stosownych przepisów postępowania. W takiej sytuacji nie można odnaleźć okoliczności mogących potwierdzić trafność zarzutu naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej postawione zostały także zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie w toku postępowania administracyjnego kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zarzuty w tym zakresie nie zostały jednak połączone z przywołaniem konkretnych czynności dowodowymi, które zostały zaniechane w toku postępowania administracyjnego. Nie wskazano zarówno źródeł dowodowych jak i okoliczności faktycznych, które winny zostać udowodnione. Skoro skarga kasacyjna nie wskazuje także w jakim zakresie postępowanie wyjaśniające zostało wadliwie przeprowadzone. W takiej sytuacji zarzuty naruszenia ww. przepisów uznać należy za bezpodstawne. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.