I OSK 1402/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 463/21 w sprawie ze skargi [...] i [...] na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz [...] i [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 463/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] i [...] na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji: 1. zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie z dnia 15 marca 1956 r. nr SA.II.2/45/18/53, SA.II.2/45/25/54, w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących [...] i [...] solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] i [...] pismem z dnia 10 listopada 2021r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie z dnia 15 marca 1956 r. nr SA.II.2/45/18/53, SA.II.2/45/25/54. W uzasadnieniu skargi wskazały, że mimo upływu terminu do zakończenia postępowania organ nie wydał merytorycznej decyzji. Co więcej pismem z dnia 7 października 2021 r. poinformował jedynie, że postępowanie zainicjowane podaniem z dnia 24 lutego 2021 r. zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej też nowelizacja k.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że nie był bezczynny, ani też nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, dokonując w toku postępowania licznych czynności wyjaśniających. Po otrzymaniu wniosku z dnia 24 lutego 2021 r. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia podjęto bowiem szereg czynności zmierzających do uzyskania pełnego archiwalnego materiału dowodowego dotyczącego wywłaszczenia. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma jednak wejście w życie w dniu 16 września 2021 r. przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym z mocy prawa nastąpiło umorzenie postępowania. Z ww. przepisu wynika bowiem, że ustawodawca przewidział umorzenie z mocy prawa postępowań, w związku z wystąpieniem okoliczności faktycznych uzasadniających umorzenie, bez zamieszczenia przepisu stanowiącego podstawę prawną do wydania w tym zakresie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej to umorzenie. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za częściowo zasadną. W ocenie Sądu, organ dopuścił się bezczynności, nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, a zatem koniecznym było wydanie wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania powyższego wniosku. Stwierdził też, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Odnosząc się do podnoszonych w odpowiedzi na skargę twierdzeń organu, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, wskazać trzeba, że - w ocenie Sądu - w zaistniałych okolicznościach obowiązkiem organu jest wydanie stosownej decyzji, która podlegać będzie kontroli instancyjnej. Sąd oddalił wniosek skarżących o przyznanie sumy pieniężnej, stwierdził bowiem, że organ gromadził dowody i dokumentację, zaś opóźnienia w wydaniu decyzji spowodowane były dużej mierze przyczynami od niego niezależnymi. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: nowelizacja k.p.a.) w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż umorzenie postępowania na mocy ww. przepisu wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że skutek ten następuje z mocy prawa, a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji k.p.a., jak i w samym k.p.a. do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania; 2. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust 2 nowelizacji k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ powinien umorzyć postępowanie (w formie decyzji), które wcześniej uległo umorzeniu z mocy samego prawa; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. przez niezasadne zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie objętej skargą na bezczynność uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16.09.2021 r. a więc w dacie orzekania przez Sąd było już zakończone; 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez sformułowanie skrajnie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia (kluczowej dla sprawy) oceny o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. i nie odniesienie się do obszernego uzasadnienia stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi [...] i [...] na bezczynność i przewlekłość Ministra Rozwoju i Technologii, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosły [...] i [...]. Dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest czy w świetle nowelizacji art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: nowelizacja k.p.a.) organ winien był wydać decyzję i tym samym czy w zaistniałych okolicznościach sprawy można uznać, że organ nie wydając decyzji dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a. do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przepisy te wprowadzają zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania powinno być potwierdzone decyzją administracyjną, jednakże jeżeli nie wskazano inaczej, przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Nie może mieć jednocześnie literalnego zastosowania art. 104 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, bowiem art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. nie wskazuje, że załatwienie sprawy o umorzeniu winno być dokonane w innej formie niż decyzja, a jedynie, że postępowanie w danej sytuacji ulega umorzeniu z mocy prawa. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo powinno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego decyzji. Pogląd taki znajdziemy również w doktrynie, w której podkreślono się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" [...], czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (zob. W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9–26; por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 688). W tym kontekście należy zwrócić dodatkowo uwagę na fakt, że obowiązek zakończenia postępowania w formie decyzji administracyjnej można wywieźć także z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. W świetle powyższej zasady, wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych muszą odpowiadać standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwiać sprawne rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także m.in. obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji RP (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się ponadto, że częścią powołanej zasady jest prawo do procesu administracyjnego, które należy rozumieć w taki sposób, że obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04; 20 października 2023 r. sygn. akt 1776/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zasadnie przyjmując, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w związku ze skierowaniem do stron informacji zawartej w piśmie z dnia 7 października 2021 r. Prawidłowo tym samym Sąd I instancji stwierdził bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii przy rozpoznawaniu wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie z dnia 15 marca 1956 r. nr SA.II.2/45/18/53, SA.II.2/45/25/54. Sprawa nie została bowiem zakończona wydaniem aktu lub dokonaniem czynności kończących postępowanie, dlatego też w pkt 1 zaskarżonego wyroku Sąd prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżących w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. W świetle powyższego odmówić słuszności należy zarówno zrzutowi naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., jak i zarzutowi naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., a także samodzielnie postawionemu zarzutowi naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust 2 nowelizacji k.p.a. Wskazane zarzuty wzajemnie się w niniejszej sprawie przenikają, należało je zatem analizować w kontekście wzajemnych powiązań. Niezasadny okazał się także zarzut procesowy wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...), skład orzekający nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia w/w normie. Nic nie wskazywało bowiem na to, że Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten, który wynikał z akt przedmiotowej sprawy, albo, że nie uwzględnił dowodów, mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia. Należy także stwierdzić, że uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przez organ w tej sprawie. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie, od zaprezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdyby uzasadnienie było sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim tylko przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kontrolowanego w niniejszej sprawie wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd Wojewódzki przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów uwzględnił skargę, co umożliwiało przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Ponadto uzasadnienie zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził bowiem wyraźnie, że nie podzielił stanowiska organu co do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd przyznał, że wprawdzie przepis art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. nie wskazuje formy zakończenia postępowania administracyjnego, to jednak nie może to oznaczać, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji, organ może ograniczyć się do stwierdzenia, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Nie ulega wątpliwości, że dla zastosowania ww. art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. konieczne jest ustalenie, czy decyzja została doręczona odbiorcy lub ogłoszona, co często jest przedmiotem sporu, jak również, kiedy doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd powinien mieć zatem możliwość ewentualnego zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych prowadzących do zastosowania art. 2 ust. 2 ww. ustawy (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22; 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22. Zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 1407/20; 18 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 873/22; 13 kwietnia 2023r. sygn. akt I OSK 109/23, 12 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 85/23; 26 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 41/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej analizy prawnej i faktycznej sprawy. Tym samym za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a tym samym Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.