I OSK 14/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 170/21 w sprawie ze skargi Parafii [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 listopada 2020 r. nr KOC/5633/Go/20 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia od Parafii [...] w Warszawie na rzecz Województwa Mazowieckiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 maja 2021 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 16 listopada 2020 r. nr KOC/5633/Go/20 w przedmiocie umorzenia postępowania - 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie decyzją z 28 kwietnia 1972 r. odmówiło W. przyznania jej prawa własności czasowej do części gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ówczesnej ul. [...] – jeszcze dawniej [...], Nr hip. [...], o powierzchni 1024 m². Następnie Wojewoda Mazowiecki - po rozpoznaniu wniosku P. w W. (dalej jako: P.) z 28 września 1994 r. o przywrócenie własności przejętych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości - decyzją z 29 lipca 2002r., działając na podstawie art. 24 ust.1 pkt. 3 oraz ust. 3 i 5 ustawy z 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Reformowanego w RP, ustanowił na rzecz P. prawo nieodpłatnego użytkowania wieczystego na okres 99 lat niezabudowanego gruntu położonego w Warszawie przy [...], o powierzchni łącznej 2054 m², składającego się z działek ewidencyjnych z obrębu [...], oznaczonych numerami: [...] o pow. 151 m², [...] o pow 292 m² i [...] o pow. 1611 m². Wnioskiem z 13 grudnia 2008 r. P. wystąpiła do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 28 kwietnia 1972 r., podnosząc, że przedmiotowy grunt znajduje się obecnie w granicach dwóch działek ewidencyjnych z obrębu [...]: nr [...] i nr [...], stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa i położonych przy [...]. Minister Infrastruktury przekazał powyższy wniosek do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie (dalej: Kolegium) - postanowieniem z 4 maja 2009 r. w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność m.st. Warszawy, tj. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], oraz postanowieniem z 26 maja 2009 r. w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność Województwa Mazowieckiego, tj. części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Następnie Kolegium postanowieniem z 14 października 2010 r. zawiesiło przedmiotowe postępowanie - w związku z postępowaniem toczącym się przed Międzykościelną Komisją Regulacyjną. Postępowanie przed Międzykościelną Komisją Regulacyjną zakończyło się nieuzgodnieniem orzeczenia - o czym P. została poinformowana zawiadomieniem z 4 lutego 2011 r., które zawierało pouczenie, że zgodnie z art. 38g ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, uczestnicy postępowania regulacyjnego mogą w terminie sześciu miesięcy od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia, wystąpić o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego, a jeżeli nie było wszczęte - wystąpić do Sądu o zasądzenie roszczenia. W przypadku braku wystąpienia do Sądu w tym okresie, roszczenie wygasa. W związku z powyższym pismem z 5 października 2015 r. (data prezentaty) P. wystąpiła do Kolegium o podjęcie zawieszonego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 7 listopada 2016 r. nr KOC/5896/Go/15 orzekło: 1) podjąć zawieszone postępowanie; 2) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 28 kwietnia 1972 r. odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy [...] ozn. hip. [...] - w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...]. Kolegium podniosło, że na mocy art. 38g ust. 2 cyt. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2005 r. Nr 231, poz. 1965 ze zm.) roszczenia P. wygasły, a tym samym P. utraciła prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z 28 kwietnia 1972 r. Postępowanie w niniejszej sprawie stało się zatem bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu stosownie do art. 105 § 1 kpa. Decyzją z 18 października 2017 r. nr KOC/7174/Go/16, Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z 7 listopada 2016 r. Na powyższą decyzje organu P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prawomocnym wyrokiem z 15 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2249/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 18 października 2018 r. oraz pkt 2 decyzji tego organu z 7 listopada 2016 r. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że nie było w ogóle podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania, a Kolegium powinno rozpoznać merytorycznie wniosek. Sąd wskazał również, że fakt oczywistego i ewidentnego przekroczenia terminu na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania nie ma w tym przypadku znaczenia – skoro i tak nie było podstawy do jego zawieszenia. W ocenie Sądu, Międzykościelna Komisja Regulacyjna nie była bowiem władna do rozpoznania przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 28 kwietnia 1972 r. odmawiającej P. w W. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej hip. Nr [...] przy ul. [...] (dawniej [...]) - gdyż nie jest to roszczenie wymienione w art. 38 a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2017, poz. 1153). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kolegium decyzją z 16 listopada 2020 r. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 28 kwietnia 1972 r. o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej położonej przy [...] ozn. hip. [...] - w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...]. Powodem podjęcia takiej decyzji przez organ było uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, która w ocenie organu, wynikać ma z faktu wygaśnięcia roszczenia P. z powodu spóźnionego wniosku o podjęcie zawieszonego postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 28 kwietnia 1972 r. Powyższe stanowisko organ uzasadnił wynikami wykładni przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, oraz poglądami zaprezentowanymi w innych sprawach zarówno przez sądy powszechne, Sąd Najwyższy, jak i sądy administracyjne. Skargę na powyższą decyzję Kolegium z 16 listopada 2020 r., nr KOC/5633/Go/19 złożyła P. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie Pismem z 11 maja 2021 r. pełnomocnik uczestnika Marszałka Województwa Mazowieckiego przedstawił stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a."). Sąd I instancji stwierdził, że po wydaniu wyroku WSA w Warszawie z 15 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2249/17, nie nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która uzasadnia odstąpienie od wytycznych Sądu zawartych w ww. wyroku co do dalszego kierunku postępowania. A zatem, ocena prawna dokonana przez Sąd w prawomocnym wyroku z 15 listopada 2018 r. w części dotyczącej działki nr [...] jest nadal aktualna. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Za nieprawidłowe Sąd I instancji uznał stanowisko Kolegium jakoby wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku sygn. akt I SA/Wa 2249/17 dotyczyły jedynie postepowania nadzorczego prowadzonego w zakresie działki nr [...]. Sąd I instancji zauważył, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 28 kwietnia 1972 r. prowadzone było przez Kolegium tylko jedno postępowanie nadzorcze. Świadczy o tym chociażby fakt, że Kolegium zawiesiło i podjęło jedno i to samo postępowanie w tej sprawie (vide: postanowienia z 14 października 2010 r., nr KOC/1996/Go/19 oraz pkt 1 decyzji z 7 listopada 2016 r., nr KOC/5896/Go/15 wraz z ich uzasadnieniami), a jedynie umorzyło je, oddzielnymi decyzjami, w częściach dotyczących najpierw działki nr [...], a następnie działki nr [...]. Ponadto w wytycznych Sądu znalazło się wskazanie dotyczące konieczności merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w jego całokształcie (bez ograniczeń co do jakiejkolwiek działki ewidencyjnej). A zatem wytyczne Sądu wydane w przedmiotowej sprawie, odnosiły się również do postępowania nadzorczego w zakresie działki nr [...], skoro również i ona była objęta zakresem postępowania zainicjowanego wnioskiem P. z 13 grudnia 2008 r. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu I instancji, Kolegium całkowicie pominęło ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 15 listopada 2018 r., skoro ponownie rozpatrując niniejszą sprawę uznało, że na mocy art. 38g ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, roszczenia P. wygasły. Sąd w uzasadnieniu wyroku z 15 listopada 2018 r. wypowiedział się w sposób nie budzący wątpliwości, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej zgłoszone przez P. nie jest roszczeniem wymienionym w art. 38a ww. ustawy, a co za tym idzie nie miały w takim przypadku zastosowania dalsze przepisy tejże ustawy regulujące kwestie zawieszenia czy wygaśnięcia roszczenia (art. 38d ust. 4 oraz 38g ust. 1 i 2 ww. ustawy). W konsekwencji powyższego błędnego założenia, Kolegium uznało następnie, że postępowanie nadzorcze zainicjowane przez P. wobec decyzji dekretowej z 1972 r. w części dotyczącej działki nr [...], należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., czym organ naruszył również i ten przepis prawa. Sąd I instancji rację przyznał P., że obecne umorzenie postępowania przez Kolegium nastąpiło ponownie w oparciu o tę samą wykładnię przepisów uznaną w prawomocnym wyroku Sądu za błędną. Powyższe przesadza, zdaniem Sądu I instancji, o zasadności zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 153 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Województwo Mazowieckie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 153 P.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż organ powinien zastosować się w niniejszej sprawie do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku t SA/Wa 2249/17, podczas gdy przedmiotowy wyrok oraz wyrażona w nim ocena prawna odnosiła się do decyzji SKO z 7 listopada 2016 r,. (KOC/5896/Go/15) oraz utrzymującej ją w mocy decyzji KOC/7174/Go/16, których zakres przedmiotowy ograniczony był do działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...], nie zaś działki [...] będącej własnością Województwa Mazowieckiego; 2. art. 134, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a., polegające na przyjęciu, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku wydanym w sprawie I SA/Wa 2249/17 wiązały organ wydający decyzję z 16 listopada 2020 (KOC/5633/Go20), kiedy zarówno od strony podmiotowej (uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego był Prezydent m. st. Warszawy) jak i przedmiotowej (dotyczył innej działki ewidencyjnej - [...]) wyrok ten odnosił się do innego postępowania administracyjnego, zaś decyzja KOC/5633/Go20 była pierwszą decyzją dotyczącą działki o nr ew. [...] i nie doszło na gruncie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania sprawy przez SKO w ramach ponownego postępowania administracyjnego, a zatem sąd wykroczył poza granice niniejszej sprawy uznając, że wyrok I SA/Wa 2249/17 dotyczył sprawy administracyjnej będącej przedmiotem niniejszego postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, albowiem wniesionej przez podmiot nieposiadający charakteru strony postępowania, ewentualnie - o oddalenie skargi kasacyjnej, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie kasację, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Zawarte w niej zarzuty pozwoliły na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej w wyroku przez kontrolowany Sąd. Za zasadny uznać należało zarzut naruszenia przepisu art. 153 P.p.s.a. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez kontrolowany Sąd brak było podstaw do przyjęcia, że unormowania tego przepisu determinowały wynik sprawy. Nie można przyznać racji zapatrywaniu, że w kontrolowanej sprawie wiąże ocena prawna i wskazania z wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygnaturze I SA/Wa 2249/17. Wynika to z faktu, że zakres przedmiotowy i podmiotowy sprawy prowadzonej pod wskazaną sygnaturą był inny. Przede wszystkim inne podmioty brały udział w sprawie niniejszej, inne w sprawie zakończonej wyrokiem z 15 listopada 2018 r. Wzięło się to stąd, że grunty objęte tymi postępowaniami pozostawały we własności różnych podmiotów. I tak właścicielem działki nr [...] jest Województwo Mazowieckie, z kolei działka nr [...], objęta żądaniem w sprawie o sygn. I SA/Wa 2249/17 stanowi własność Miasta st. Warszawy. Inny jest również zakres przedmiotowy obu postępowań skoro prowadzone sprawy dotyczą innych działek. Nie zmienia tej oceny fakt, że kiedyś obie działki stanowiły tę samą nieruchomość hipoteczną(vide: pismo Marszałka Województwa Mazowieckiego z 29 stycznia 2020r.).Na przestrzeni lat działki podlegały odmiennym przekształceniom prawnym, w tym własnościowym. P. uzyskała użytkowanie wieczyste w odniesieniu do działki [...] i co najistotniejsze żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmawiającej przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej nie odnosiło się do działki nr [...]. Użyty w art. 153 P.p.s.a. zwrot " wiążący w sprawie" oznacza, że chodzi o tożsamość sprawy, tj. wyznaczające ją elementy zakreślające granice związania orzeczeniem Sądu. Sprawa musi być tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Nie można za wiążący uznać takiego wyroku, który zapadł w odniesieniu do innych podmiotów i w innym stanie faktycznym, na co Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę już na wstępie niniejszych rozważań. Z uzasadnienia wyroku wydanego w 2018 roku oraz z kontrolowanej wówczas decyzji wynika jasno, że rozważano tylko sytuację działki [...]. Nie sposób więc przyjąć, przy wskazywanych powyżej odrębnościach, że ww. wyrok został wydany w granicach tej sprawy, co w konsekwencji uniemożliwiało powoływanie się na art. 153 P.p.s.a. Oceny tej nie może zmienić zawarta w uzasadnieniu wyroku z 15 listopada 2018r. (sygn. I SA/Wa 2247/19) lakoniczna konkluzja, że Międzykościelna Komisja Regulacyjna nie byłaby władna rozpoznać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, odmawiającej P. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej – Hip Nr [...], gdyż nie jest to roszczenie z art. 38 a ustawy z 17 maja 1989 roku o gwarancjach sumienia i wyznania (Dz.U. z 2017 r., poz. 1153). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwy jest pogląd P. wynikający z odpowiedzi na kasację o niedopuszczalności skargi kasacyjnej. O legitymacji Województwa Mazowieckiego w tej sprawie przesądza posiadanie przez tę jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności działki nr [...]. Poza tym Województwo Mazowieckie nie ma na obecnym etapie innej prawnej możliwości ochrony swojego interesu prawnego. Jak dotąd organ tej jednostki samorządu terytorialnego nie wydawał decyzji w sprawie. Nie sposób więc zgodzić się ze stanowiskiem P., że dopełniły się warunki, o jakich mowa w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych w sprawach o sygnaturach I OPS 2/15 i OPS 1/03. Uwzględniając powyższe rozważania uznać należało, że kontrolowany Sąd dopuścił się naruszenia art. 153 P.p.s.a. w warunkach przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, a sprawa przekazaniu Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Z tego względu na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien mieć na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania co do braku związania oceną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z 15 listopada 2018 roku ( sygn. I SA/Wa 2249/17). Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz Województwa Mazowieckiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od P.