I OSK 1399/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 965/23 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 21 września 2023 r. nr SKO.41/5071/OS/2023 w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 965/23 oddalił skargę Z. W. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 21 września 2023 r. nr SKO.41/5071/OS/2023 w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Zaskarżając rozstrzygnięcie w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a."), tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz wydały rozstrzygnięcie w nieustalonym stanie faktycznym sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 7 k.p.a. odmówiły skarżącemu przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego pomimo niewskazania, że na przeszkodzie załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego stał interes społeczny; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 k.p.a. nie przeprowadziły wszechstronnej oceny dowodów o jakiej mowa w tym przepisie; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 42 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej "u.p.s.") poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, ze organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego odmawiając przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego pomimo nie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na wyczerpujące ustalenie sytuacji życiowej (materialnej, dochodowej, zdrowotnej) skarżącego; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że nie zachodzą wskazane w tym przepisie przesłanki przyznania skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego w związku z zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu świadczonej na rzecz skarżącego w niniejszej sprawie. Oświadczono również, że pomoc prawna nie została zapłacona w całości lub w części. Skarżący oświadczył jednocześnie, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W środku zaskarżenia wyroku wskazano podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., przedstawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie podnosi, że organy nie wyjaśniły wszelkich okoliczności faktycznych oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, obrazującego rzeczywistą sytuację życiową i majątkową strony. Powyższe zaś skutkowało błędnym przyjęciem, że w sprawie brak było podstaw do uznania, że w sytuacji skarżącego zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony przemawiający za przyznaniem specjalnego zasiłku celowego z art. 41 pkt 1 u.p.s. Wskazane zarzuty, pomimo "rozbicia" ich na poszczególne punkty, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał łącznie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, organy w sposób prawidłowy i pełny ustaliły sytuację skarżącego, co znalazło wyraz w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Opierały się przy tym tak na aktach administracyjnych procedowanej sprawy, jak i na informacjach pochodzących z innych, licznych postępowań inicjowanych przez skarżącego w zakresie przyznania mu różnorakich świadczeń, gdyż jest on stałym beneficjentem wsparcia w obszarze pomocy społecznej. Powyższe potwierdza sam skarżący, który w składanych pismach, oświadczeniach i wyjaśnieniach, odwołuje się do wcześniejszych danych i wskazuje np. "na podstawie znanej sytuacji życiowej" - wniosek z dnia 9 czerwca 2023 r., "nękanie drukami znając stan faktyczny z urzędu" – ponaglenie z dnia 30 czerwca 2023 r., "sytuację życiową znają służby RP w tym pomocowa od 04.04.2023" – ponaglenie z dnia 21 lipca 2023 r., czy "korzystanie ze stałych form pomocy od lat" – odwołanie z dnia 9 sierpnia 2023 r., itd. Ponadto, organ pismem z dnia 29 czerwca 2023 r., zwrócił się do wnioskodawcy o podanie informacji w zakresie jego aktualnej sytuacji rodzinnej, dochodowej, zdrowotnej i mieszkaniowej. Organ zwrócił się również o dostarczenie przez skarżącego jego odcinka emerytury za maj 2023 r. Skarżący nie dopełnił obowiązku dostarczenia wskazanej dokumentacji, pomimo osobistych wizyt w Urzędzie Gminy w N. w dniach: 30 czerwca 2023 r., 3 lipca 2023 r., 10 lipca 2023 r., 11 lipca 2023 r., 18 lipca 2023 r., 24 lipca 2023 r. i 31 lipca 2023 r. składając różne pisma. Z akt sprawy wynika również, że w dniu 20 lipca 2023 r. pracownicy socjalni przybyli do miejsca zamieszkania skarżącego celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, o którym skarżący był informowany pisemnie, jednakże skarżący nie otworzył drzwi, tym samym wywiad nie został przeprowadzony. Z dokumentacji zgromadzonej w Ośrodku Pomocy Społecznej w N. i z akt sprawy wynika, że skarżący samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe od kilkudziesięciu lat, mimo że mieszka w jednym domu razem z żoną, ale pozostaje z nią w separacji sądowej (wyrok Sądu Okręgowego w L. [..] Wydział Cywilny Rodzinny z dnia [...] lutego 2004 r., sygn. akt [...]). Małżonkowie prowadzą odrębne gospodarstwa domowe, a skarżący zajmuje dwa pomieszczenia pokój i kuchnię, natomiast przedpokój, łazienka i ganek są wspólnie użytkowane. Skarżący posiada orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 20 kwietnia 2022 r. o uznaniu go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji na czas określony do dnia 30 kwietnia 2023 r. i orzeczenie z dnia 14 marca 2023 r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o stopniu Niepełnosprawności w L. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym do dnia 30 września 2027 r. Ponadto Wójt Gminy N. wskazał, że dochód skarżącego w marcu 2023 r. wyniósł 1.739,87 zł (emerytura w wysokości 1.445,48 zł i dodatek pielęgnacyjny – 294,39 zł) miesięcznie. Organ nie doliczył do dochodu świadczenia uzupełniającego w wysokości 500 zł, ani dochodu nie pomniejszył o zajęcie komornicze; stwierdził, że faktycznie do dyspozycji skarżący ma 1.919,65 zł. Organ podkreślił, że aktualna wysokość otrzymywanej przez skarżącego emerytury nie jest znana uwagi na brak dostarczenia przez skarżącego stosownych dokumentów w tym zakresie. Ponadto organ I instancji wskazał, że skarżący systematycznie widywany jest w środowisku, robiąc wspólnie z żoną zakupy, jeżdżąc do lekarza, załatwiając nie tylko swoje sprawy w urzędzie, ale również i żony. Za środki lokomocji służą mu rower i samochód, który sam prowadzi. Wyjaśnił również, że współdziałanie skarżącego z Ośrodkiem Pomocy Społecznej w N. przybiera szczególną postać z uwagi na stan zdrowia, jako osoby niepełnosprawnej z powodu schorzeń psychicznych. Organy obu instancji wskazały ponadto, że w przypadku skarżącego zostało przekroczone kryterium dochodowe wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej kwotę 776,00 zł. W opisanym powyżej stanie faktycznym sprawy, nie można przyznać słuszności zarzutom, skierowanym przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, polegającym na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 § 1 k.p.a. Organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych aktów jasno wyjaśniły powody odmownych decyzji, wskazując, że zasiłek celowy z art. 39 u.p.s. nie mógł zostać przyznany, wobec przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego (na datę orzekania przez organy: 776 zł na osobę w rodzinie, gdy dochód strony przekraczał 1919,65 zł), wobec czego – wychodząc naprzeciw niewątpliwym potrzebom wnioskującego – rozważono przyznanie mu specjalnego zasiłku celowego z art. 41 pkt 1 u.p.s. Oceniając, czy w sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, organy zgromadziły i oceniły wszelki dostępny im na datę orzekania materiał dowodowy. Zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął, że sytuacja skarżącego kasacyjnie – z jednej strony trudna ze względu na stan zdrowia i niepełnosprawność, a z drugiej strony stabilna z uwagi na posiadanie stałego dochodu przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej – nie jest sytuacją która może zostać zakwalifikowana jako "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Sytuacja skarżącego jest w swoisty sposób stabilna, bowiem pobiera on świadczenie emerytalne a także korzysta z różnych świadczeń przyznanych mu w ramach opieki społecznej. Wbrew kwestiom podniesionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszącym się do braku działań organu w celu dokonania ustaleń faktycznych w sprawie zauważenia wymaga, że w dniu 20 lipca 2023 r. pracownicy socjalni próbowali przeprowadzić ze skarżącym wywiad środowiskowy, jednakże pomimo faktu, iż był o tym skutecznie zawiadomiony, nie otworzył drzwi. Ponadto, organ I instancji dwukrotnie zwracał się do skarżącego (pisma z dnia 29 czerwca 2023 r. i 4 lipca 2023 r.) o dostarczenie pisemnej informacji dotyczącej jego aktualnej sytuacji rodzinnej, materialnej, zdrowotnej i mieszkaniowej. Skarżący nie wykonał powyższego obowiązku. Dlatego też, przy wydawaniu decyzji, organ I instancji zadanie oparł się o posiadany już materiał dowodowy sprawy a także dokumentację zaczerpniętą z innych postępowań prowadzonych na rzecz skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest bowiem możliwości, aby organy orzekające w sprawie przyznania konkretnego świadczenia z pomocy społecznej, "wyręczały" wnioskodawcę w dostarczaniu materiału dowodowego sprawy. To na wnioskodawcy w pierwszej kolejności ciąży obowiązek dostarczenia stosownych dokumentów. Nie jest zasadne wymaganie od organów podjęcia działań w celu dostarczenia zaświadczenia lekarskiego co do stanu zdrowia osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, czy wystąpienia do lekarza rodzinnego z zapytaniem o stan zdrowia beneficjenta. W oparciu o powyższe, brak było podstaw skutecznego zarzucenia naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym miejscu zauważyć należy, że podnoszone w środku zaskarżenia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (pkt 4 i 5) zmierzają również do zakwestionowania wykładni przepisów prawa materialnego – art. 41 pkt 1 u.p.s., co nie może odnieść pożądanego skutku. Kwestionowanie naruszeń opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. powinno bowiem mieć miejsce poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a które to zarzuty powołane w skardze kasacyjnej skupiają się w rzeczywistości na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, tj. w oparciu o podstawę wynikającą z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ponownie zauważa, że zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s., specjalny zasiłek celowy może być przyznany w związku z wystąpieniem szczególnie uzasadnionego przypadku osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Wskazana w powyższym przepisie forma wsparcia ma charakter szczególny, może więc być przyznana wyłącznie w ekstraordynaryjnych sytuacjach, które w analizowanej sprawie nie zachodzą. Brak jest w szczególności podstaw do stwierdzenia, że sytuacja skarżącego jest nadzwyczaj trudna, czy też uległa nagłemu, znacznemu pogorszeniu. Pomoc społeczna nie może być bowiem traktowana jako stałe źródło dochodu, służące do zaspokojenia wszystkich zgłaszanych przez stronę żądań. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 P.p.s.a.), w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.