I OSK 1397/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1162/19 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy oraz P. W. i D. B. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2022 r., I SA/Wa 1162/19 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy oraz P.W. i D. B.na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 26 marca 2019 r. nr KR II R 46/18 b w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1.), oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 2. i 3.). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia 28 lipca 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy ustanowił na rzecz G. G., P. W. i D. B., L.O., C.O., T. R., Z.R., K.R., J.R., J.P., J. L., J.H. prawo użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 0,6260 części zabudowanego gruntu o powierzchni 740 m2, oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...], położona przy ul. [...] [...] w Warszawie oraz odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 0,2440 części gruntu stanowiącego ww. działkę nr [...], oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] [...]. Prezydent m.st. Warszawy określił także czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w wysokości netto: 463,24 zł. Następnie aktem notarialnym z 30 marca 2016 r. uczestnicy postępowania zbyli na rzecz P.W., działającego w imieniu własnym oraz w imieniu swojej żony D. B. (kupujących na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej) należące do nich udziały w samodzielnych lokalach prawnie nie wyodrębnionych znajdujących się w budynku, wynoszące łącznie 91/96 części, należące do nich udziały we wspólnych częściach budynku, wynoszące łącznie 0,593396, należące do nich udziały we własności budynku, wynoszące łącznie 91/96 części, należące do nich udziały, wynoszące łącznie 91/96 części, w innych prawach i roszczeniach, m.in. w prawach i roszczeniach dotyczących nieruchomości hipotecznej i związanych z nieruchomością hipoteczną, w tym prawach i roszczeniach wynikających z art. 7 ust. 1 do 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U.1945.50.279 ze zm.), dalej jako "dekret warszawski", a w szczególności prawach i roszczeniach o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości hipotecznej, zwrot lub nieruchomość zamienną, prawach i roszczeniach związanych z nieruchomością hipoteczną do m.st. Warszawy lub Skarbu Państwa z jakiegokolwiek tytułu, w tym roszczeniach odszkodowawczych za łączną cenę 4.600.000 zł. W dniu 1 kwietnia 2016 r. P.W. i D. B. złożyli do Prezydenta m.st. Warszawy wniosek o zmianę ww. decyzji z dnia 28 lipca 2015 r. na podstawie 155 k.p.a. Do wniosku został dołączony wyciąg ww. aktu notarialnego z dnia 30 marca 2016 r. umowy sprzedaży praw do nieruchomości. Prezydent m.st. Warszawy po rozpoznaniu ww. wniosku, na podstawie art. 155 k.p.a. wydał decyzję nr 132/GK/DW/2016 z dnia 12 kwietnia 2016 r., w której zmienił pkt I. decyzji własnej z dnia 28 lipca 2015 r. w ten sposób, że ustanowił prawo użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 0,6260 części zabudowanego gruntu o powierzchni 740 m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...], położonego przy ul. [...] [...] w Warszawie na rzecz P. W. i D.B. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Jednocześnie w pkt II. orzekł, że pozostałe postanowienia decyzji z dnia 28 lipca 2015 r. pozostają bez zmian. W dniu 29 marca 2017 r. przed notariuszem M. W. w Warszawie przedstawiciele Miasta Stołecznego Warszawy w wykonaniu postanowień ww. ostatecznej decyzji w trybie art. 7 dekretu warszawskiego oddali udział wynoszący 0,6260 części w ww. nieruchomości w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat, tj. do dnia 29 marca 2116 r., z przeznaczeniem na cele zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, na rzecz małżonków P. W., i . B., a P. W. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Komisja wskazała, że przedmiotem rozpatrzenia jest decyzja wydana przez organ administracji publicznej w trybie art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z art. 2 pkt 3 lit. a ustawy o Komisji ustawodawca przyjął szerokie rozumienie decyzji reprywatyzacyjnej. Nie jest to tylko decyzja wydana w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, ale także inne akty administracyjne, których skutkiem (pośrednim lub bezpośrednim) jest "przysporzenie" w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Powyższą decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 kwietnia 2016 r. niewątpliwie takie "przysporzenie" wystąpiło, gdyż organ ustanowił prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz P. W. i D. B. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Takie ukształtowanie treści tej decyzji pozwoliło Komisji na orzekanie w przedmiocie tej decyzji. Zdaniem Komisji wydanie tej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Prezydent m.st. Warszawy zmienił adresatów ww. decyzji z dnia 28 lipca 2015 r., podczas gdy nie jest dopuszczalna zmiana strony w trybie art. 155 k.p.a., nawet za jej wyraźną zgodą, ponieważ zgodnie z tym przepisem nie jest dopuszczalne – co do zasady – przeniesienie praw i obowiązków nałożonych decyzją na inny podmiot. Jednocześnie, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, w trybie art. 155 k.p.a. nie istnieje możliwość cesji uprawnień zawartych w decyzji administracyjnej wydanej dla jednego podmiotu na rzecz innego podmiotu. W kwestii ustalenia stron postępowania Komisja stwierdziła, że stronami postępowania dekretowego są nie tylko przeddekretowi właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni, ale także każdy, komu przysługuje tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych oraz podekretowych), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości. Z uwagi na powyższe, za strony postępowania uznano beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej, tj. P. W. i D. B., obecnego właściciela nieruchomości, tj. Miasto Stołeczne Warszawę, Prokuratura Prokuratury Regionalnej w Warszawie, który wniósł sprzeciw oraz właścicieli wyodrębnionych lokali. Skargi na powyższą decyzję wywiedli D. i P.W. oraz w zakresie treści uzasadnienia decyzji Miasto Stołeczne Warszawa. W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie, podtrzymując argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa decyzją wydaną w trybie art.155 k.p.a. ponieważ przepis ten od samego początku jego obowiązywania wymagał wykładni, co oznacza, że nie był jasny, precyzyjny i nie wymagający wykładni. Sąd I instancji w pełni zaakceptował wywody Komisji, że małżonkowie W. mocą decyzji pierwotnej nabyli prawa ponieważ uzyskali przysporzenie majątkowe. Prawa nabyte z decyzji należy utożsamiać z "każdą korzyścią jaką strona wyciąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną. Prawa te nabyli także pozostali spadkobiercy przeddekretowego właściciela nieruchomości przy [...] [...] w Warszawie. Tym samym została spełniona pierwsza z przesłanek z art. 155 k.p.a. Sąd I instancji nie miał także wątpliwości, że badana przez Komisję decyzja jest decyzją reprywatyzacyjną, zgodnie z ustawą o Komisji. Przepis art. 2 pkt 3 tej ustawy pod pojęciem decyzji rozumie nie tylko decyzję stricte reprywatyzacyjną ale i decyzję w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej prawa użytkowania wieczystego. Decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. to decyzja zmieniająca. W związku z tym za niezasadne uznał zarzuty skargi wskazujące na brak kompetencji Komisji do oceny decyzji wydanej w trybie art.155 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji rację mają skarżący, wywodząc, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zmienianej z uwagi na nie spełnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji nie było podstaw do zastosowania przez Komisję art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji. To zaś oznacza, że wydana na tej podstawie decyzja Komisji zapadła z ich naruszeniem w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do jej uchylenia. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, konsumuje jednocześnie zgłoszone przez Miasto Stołeczne Warszawa żądanie dotyczące derogacji wskazanych w skardze fragmentów uzasadnienia. W ocenie Sądu I instancji w sprawie spełniono przesłankę z art. 155 k.p.a. odwołującą się do słusznego interesu strony. Zmiana ww. decyzji realizowała zgodny cel zbywcy oraz nabywców praw i roszczeń dekretowych. Decyzja zmieniająca miała zaktualizować krąg uprawnionych i doprowadzić w ten sposób do zawarcia umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego z osobami uprawnionymi. Takie działanie organu realizuje przesłankę słusznego interesu strony, gdzie pojęcie to odnosić należy przede wszystkim do interesu pozostającego w zgodzie z obowiązującym prawem. Na przeszkodzie zmiany decyzji nie stał żaden interes społeczny, zwłaszcza interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Komisja zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. i art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego oraz w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 i art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji w zakresie w jakim Sąd I instancji ustalając wzorzec kontrolny przy badaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji reprywatyzacyjnej, dokonał błędnej wykładni ww. przepisów i uznał że w ramach pojęcia "rażące naruszenie prawa" występującego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji nie mieszczą się stwierdzone przez Komisje naruszenia stosowania art. 155 k.p.a. dokonane przez Prezydenta m.st. Warszawy w ramach decyzji reprywatyzacyjnych, wyłącznie z tego względu, że na gruncie przepisu art. 155 k.p.a. ugruntowało się rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie dopuszczalności tego typu zmiany mimo, że: a) zastosowanie trybu zmiany decyzji określonego w art. 155 k.p.a. do zmiany decyzji zmienianej nie było możliwe, ponieważ decyzja ta w świetle art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego miała charakter związany, także w zakresie zakresu podmiotowego, a nie uznaniowy, a tym samym zastosowanie tego szczególnego trybu zmiany decyzji ostatecznej stanowiło naruszenie prawa; b) zastosowanie trybu zmiany decyzji określonego w art. 155 k.p.a. nie jest możliwie do dokonania zmiany o charakterze podmiotowym, bowiem krąg podmiotowy decyzji zmienianej i zmieniającej powinien być tożsamy; c) wskazane przez Sąd I instancji rozbieżności w orzecznictwie nie mają tak kategorycznego charakteru aby wyłączać zastosowanie do tego rodzaju naruszeń sankcji nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; d) dodatkowo na kwalifikowany charakter naruszenia przez Prezydenta m.st. Warszawy prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. miała wpływ okoliczność, że organ ten wydał decyzję zmieniającą bez zbadania interesu społecznego i bez wnikliwej oceny interesu stron, Sąd zaś w tym zakresie uznał, że naruszenie to dotyczyło tylko treści uzasadnienia decyzji i nie wypełniło znamion rażącego naruszenia prawa, a ponadto Sąd dokonał samodzielnej oceny tych przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego, co jest przedmiotem kolejnego zarzutu w zakresie samodzielnych ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji), II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a, w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dokonanie przez Sąd I instancji samodzielnego ustalenia nie znajdującego oparcia w aktach sprawy polegającego na uznaniu, że interes społeczny nie sprzeciwiał się wydaniu przez Prezydenta m.st Warszawy decyzji zmieniającej na podstawie art. 155 k.p.a., które to ustalenie Sąd zawarł na str. 13 uzasadnienia wyroku w zdaniu: "Na przeszkodzie zmiany decyzji nie stał również interes społeczny, zwłaszcza interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej", podczas gdy: a) ocena tych interesów powinna być pozostawiona organom administracyjnym, a Sąd powinien jedynie zweryfikować legalność tych ocen, b) organ dekretowy takiej oceny nie zawarł w uzasadnieniu decyzji zmieniającej, co wytknęła Komisja, c) z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika w oparciu, o jakie dowody lub w oparciu o jakie wnioskowanie Sąd I instancji dokonał ustalenia, że nie został naruszony interes społeczny, skoro Sąd ten przyznał w uzasadnieniu wyroku, że decyzja zmieniająca wydana przez Prezydenta m.st. Warszawy nie zawierała szczegółowej analizy tych przesłanek, d) przyznanie uprawnienia czynszu symbolicznego w stosunku do innych osób niż wskazane w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego lub w szerszym zakresie niż z udziałów w gruncie, które pierwotnie wynikały z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i spadkobrania wiązało się z nieuzasadnionym uszczupleniem dochodów jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie powyższych zarzutów Komisja wniosła o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić przypomnieniem, że istotą postępowania nieważnościowego jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Do tej regulacji nawiązują wprost przepisy art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji. Dokonanie powyższej weryfikacji odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny na czas ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. W badanej sprawie za przyczynę stwierdzenia nieważności Komisja uznała rażące naruszenie art. 155 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dość jednolicie przyjmuje się, że o tym czy dany akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jakkolwiek uznaje się, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego stosowanie jest możliwe w bezpośrednim rozumieniu, to jednak przyjmując, iż podstawą orzekania nie są przepisy prawne, lecz normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z szeregu przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Natomiast różnice w wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa jednej z nich (vide: M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21), uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Ponadto przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego, a przepis postępowania tylko wtedy gdy jego naruszenie skutkuje tym, że przepis będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa. Inaczej mówiąc z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, jako aktu wydanego przez organy państwa prawa (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W badanej sprawie organ stwierdził rażące naruszenie art. 155 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z wykładni gramatycznej powyższego przepisu wynika zatem, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, 2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, 3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Trafnie uznaje Sąd i instancji, iż przepis ten nie jest jednolicie rozumiany w orzecznictwie i doktrynie, stąd też pozostaje wątpliwą podstawą prawną rażącego naruszenia prawa. Pogląd o ograniczeniu zakresu zastosowania art. 155 k.p.a. do decyzji uznaniowych, jakkolwiek prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 12 listopada 2015 r., II OSK 561/14; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., II OSK 756/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), w doktrynie uznawany jest za mało przekonujący i nie mający oparcia w brzmieniu, celu i funkcji tego przepisu (vide: A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, uwagi do art. 155). Stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej w tym zakresie bazuje zatem na wyniku wykładni pomijającym brzmienie art. 155 k.p.a., a tym samym brak jest oczywistości owego przepisu, co w konsekwencji oznacza, że jego zastosowanie do decyzji związanych nie może prowadzić do rażącego naruszenia prawa. Podobnie nie znajduje oparcia w brzmieniu art. 155 k.p.a. pogląd, że stroną postępowania w trybie tego przepisu jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji, a zatem zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi poza zakres powyższego przepisu i jest niedopuszczalna (vide: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., I OSK 1544/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jakkolwiek generalnie uznaje się, że tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (vide: uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1/7; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r., IV SA 1061/96, Lex nr 45166), to ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego stosunku administracyjnoprawnego. W wypadku stosowania art. 155 k.p.a. regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany lub uchylenia decyzji. W związku z tym należało uznać, że jeżeli wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. W wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 k.p.a. zostałaby istotnie ograniczona. Dopóki zatem mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym (vide: wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r., III SA 6434/97; uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09; wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., II OSK 37/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym także pogląd, że stroną postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nie może być następca prawny beneficjenta wydanej już decyzji, na którego przeszły uprawnienia materialne będące podstawą ukształtowania prawa strony w tej decyzji, nie może stanowić podstawy konstrukcji rażącego naruszenia prawa, o której mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro wyłączenie możliwości zastosowania owego przepisu do następców prawnych strony decyzji nie wynika wprost z jego treści i nie jest jednolicie postrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Trafnie w tym zakresie wskazuje także Miasto Stołeczne Warszawa, iż pogląd Komisji prezentowany w tym zakresie podważa wieloletnią praktykę organów administracji, akceptowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych. Brak jest także powodów do tego aby podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 kwietnia 2016 r. czynić kwestię zgodności orzeczonej zmiany z interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Nie ulega wątpliwości, iż ww. decyzja taką zgodność potwierdziła, nie pogłębiając jednak argumentacji w zakresie szczegółowych okoliczności z zakresu ww. interesów, które miałyby przemawiać za zmianą decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 lipca 2015 r. Powyższe zaniechanie nie może być jednak postrzegane jako rażące naruszenie prawa, skoro uzasadnienie decyzji nie jest pozbawione wyraźnego stwierdzenia, że interes społeczny i słusznym interes strony przemawia za dokonaniem zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Ponadto należy zauważyć, iż treść art. 155 k.p.a. wskazuje, że pomiędzy klauzulami generalnym "interesu społecznego" i "słusznego interesu strony" mającymi przemawiać za zmianą decyzji zachodzi alternatywa łączna. Wskazuje na to użycie spójnika "lub" pomiędzy powyższymi klauzulami i oznacza sytuację, w której co najmniej jeden z warunków musi być spełniony aby mógł nastąpić przewidziany skutek, ale dopuszczalne jest również spełnienie obu warunków jednocześnie. W takiej sytuacji trafnie Sąd I instancji wskazuje, iż zmiana ww. decyzji realizowała zgodny cel zbywcy oraz nabywców przez aktualizację kręgu uprawnionych do zawarcia umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Takie działanie organu w sposób oczywisty realizuje przesłankę słusznego interesu strony, w sytuacji gdy interes ten pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem. Skoro za podjęciem decyzji zmieniającej w sposób wyraźny i jednoznaczny przemawia słuszny interes strony, to spełniona została przesłanka warunkująca możliwość podjęcia decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a to oznacza, że nie ma uzasadnionych powodów oby badać spełnienie drugiego z warunków alternatywy łącznej zastosowanej w tym przepisie. W konsekwencji należy zaś zauważyć, iż zgodności orzeczonej zmiany ze słusznym interesem strony nie może stanowić o wydaniu decyzji zmieniającej z rażącym naruszeniem prawa. Nietrafne są zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 k.p.a. i art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego oraz w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 i art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji. Nie są także zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 i 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez konstatację Sądu I instancji, iż na przeszkodzie zmiany decyzji nie stał również interes społeczny. Skoro interes społeczny stanowi obok słusznego interesu strony jeden z dwóch warunków alternatywy łącznej zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., to potwierdzenie zgodności zmiany ze słusznym interesem strony jest działaniem wystarczającym dla oceny możliwości zastosowania ww. przepisu. Ocena stanowiska Sądu I instancji w kwestii wypełnienia również klauzuli generalnej interesu społecznego nie ma zatem istotnego znaczenia i nie może być postrzegane jako naruszenie przepisów postępowania, o których stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.