I OSK 1394/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 661/21 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 20 stycznia 2021 r. nr DO.2.7612.490.2019.MZ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 września 2021 r. I SA/Wa 661/21, oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 20 stycznia 2021 r. nr DO.2.7612.490.2019.MZ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w K. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciło naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, iż organ nie dopuścił się zaniechania zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a tym samym wydania decyzji w oparciu o wybiórczy materiał dowodowy, oceniony przez organ administracji publicznej w sposób dowolny; poprzez błędne uznanie, iż odmowa przez organ administracji publicznej przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów w postaci przesłuchania w charakterze świadka pracownika Starostwa K., który to z upoważnienia Starosty K. wydał decyzję przekształcającą przysługujące skarżącej prawo użytkowania wieczystego w prawo własności oraz S.K. na okoliczność między innymi zgodności żądania wnioskodawcy z ówcześnie obowiązującym stanem prawym nie miały wpływu na treść wydanej przez organ decyzji, podczas gdy miały one fundamentalne znaczenie dla sprawy. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Wniosła także o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.– dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie była decyzją z 20 stycznia 2021 r., w której po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. z siedzibą w K. (dawniej S.A.), Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 15 października 2017 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Kościerskiego z 27 kwietnia 2015 r. nr [...] przekształcającej odpłatnie przysługujące Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,2327 ha, w prawo własności. Przede wszystkim wskazać należy, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy w kolejnej instancji, lecz orzeka jako organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w przypadku przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ zobowiązany jest przeprowadzić kontrolę zarówno z punktu widzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa jak i przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej. W zarzutach skargi kasacyjnej postawionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wskazano naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 7 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ nie dopuścił się zaniechania zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Stwierdzić należy, że w postępowaniu nadzorczym rozważono, czy będąca przedmiotem tego postępowania decyzja, wydana w postępowaniu zwykłym, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji dostrzegł to uchybienie, tj. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa chociaż w rzeczywistości była wydana bez podstawy prawnej i odniósł się do tej kwestii. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 10 marca 2015 r. K 29/13 uznał, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, od dnia 17 marca 2015 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 373), ww. art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu, zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny. Należy zatem powrócić do pierwotnego brzmienia art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. Przepis, w brzmieniu sprzed dokonanej nowelizacji przewidywał, że z prawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogły skorzystać osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2, a ponadto spółdzielnie mieszkaniowe oraz osoby fizyczne lub prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (por. wyrok NSA 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1280/18, CBOSA). Skoro art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości został derogowany z systemu prawnego w brzmieniu objętym wyrokiem TK, to nie było podstawy prawnej do wydania decyzji objętej nadzorem. Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję dokonał analizy przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która w rzeczywistości składa się z dwóch samodzielnych przesłanek, tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Trafne jest w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, że rozważania organów zawarte w decyzjach ograniczały się jedynie do analizy przesłanki rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w sprawie mieliśmy do czynienia z działaniem bez podstawy prawnej. Organ wprawdzie nie odniósł się do przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci braku podstawy prawnej, co bez wątpienia stanowiło uchybienie procesowe, jednak nie powodowało wadliwości rozstrzygnięcia. W tej sytuacji nie można skutecznie twierdzić, że ewentualne ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu, w którym została wydana kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja, co do treści żądania, w tym przypadku dowodu w postaci przesłuchania w charakterze świadka pracownika Starostwa K., mogłyby mieć jakikolwiek wpływ na wynik postępowania nadzorczego. W związku z powyższym stwierdzić należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 7 oraz art. 80 k.p.a. Organ wymienił czynności dowodowe podjęte w postępowaniu zwykłym oraz przywołał niebudzące wątpliwości dowody wskazujące, że na nieruchomość objęta użytkowaniem wieczystym była zabudowana budynkiem administracyjnym, a użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości była osoba prawna, co przemawiało za stwierdzeniem nieważności kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.