I OSK 1393/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 323/25 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 grudnia 2024 r. nr 010070/680/2487374/2023 w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 27 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 323/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi M.K., uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 20 grudnia 2024 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oddział w B. z 22 maja 2024 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a ) - art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1576, dalej jako "ustawa") przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 5 ust. 2a ustawy przyznaje możliwość ustalenia przez organ rodzicom sprawującym opiekę naprzemienną prawo do świadczenia wychowawczego w wysokości połowy kwoty dla każdego z nich przysługującego za dany miesiąc, jedynie pod warunkiem, że oboje wystąpią o przyznanie takiego świadczenia, w sytuacji gdy ww. przepis nie przewiduje możliwości zmiany wysokości należnego świadczenia wychowawczego w szczególności jego zwiększenia, w zależności od sposobu i zakresu faktycznego wykonywania opieki, czy niewystąpienia z odrębnym wnioskiem przez drugiego z rodziców; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a) – art. 134 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") przez uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS oraz decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 22 maja 2024 r. i umorzenie postępowania w związku z objęciem kontrolą sądu zgodności z prawem rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 25 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1576), w sytuacji gdy przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją było prawo od świadczenia wychowawczego (jego zmiana) a nie decyzja o nienależnie pobranym świadczeniu. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości rozstrzygnięcie skargi przez jej oddalenie, każdorazowo zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. M.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia obu podstaw kasacyjnych, tj. przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Pierwszy dotyczy wykładni przepisu art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w drugim skupiono uwagę na nierozpoznaniu przedmiotu postępowania zakończonego decyzją o zmianie świadczenia wychowawczego w miejsce decyzji o nienależnie pobranych świadczeniu. Drugi z podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać jako pierwszy jest to bowiem zarzut najdalej idący. Na wstępie przywołania wymaga treść art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy, zgodnie z którą za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia, którego to przepisu w zarzutach skargi kasacyjnej nie sformułowano. W decyzji będącej przedmiotem kontroli stwierdzono, że świadczenie zostało nienależycie pobrane wskutek uznania, że nie przysługuje beneficjentowi świadczenia wypłata w pełnej wysokości skoro tylko jeden z rodziców wystąpił z rzeczonym wnioskiem. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyjął, że skoro w warunkach opieki naprzemiennej świadczenie przysługiwało skarżącej w wysokości 250 zł (po zwiększeniu świadczenia 400 zł) miesięcznie, to dokonana do jej rąk wypłata w kwocie wyższej jest świadczeniem wypłaconym mimo braku prawa. W sytuacji, gdy beneficjentem świadczenia jest F.K., a małżonkowie pozostawali zgodni co do adresata należnej na jego rzecz wypłaty, to brak jest racjonalnego uzasadnienia dla uznania wypłaconego świadczenia za świadczenie wypłacone w połowie pomimo braku prawa do niego. W niniejszej sprawie spór nie dotyczy jednak winy skarżącej w rozumieniu przywołanego przepisu, dotyczy tego, czy w ogóle zachodziła wypłata "mimo braku prawa" w rozumieniu ustawy, przy prawidłowej wykładni norm kreujących uprawnienie i określających zasady wypłaty. W okolicznościach tej sprawy ma znaczenie ustalenie czy doszło do wypłaty świadczenia mimo braku prawa, z perspektywy sporu o rozumienie przepisu art. 5 ust. 2a ustawy, którego już naruszenie przez błędną wykładnię w skardze kasacyjnej zarzucono. Ocena "braku prawa" nie może jednak opierać się na mechanicznym zastosowaniu art. 5 ust. 2a ustawy, w oderwaniu od celu świadczenia i od systemowych rozwiązań ustawy. Z tego też względu, w sprawie poczyniono uwagi dotyczące tej materii, skupiając rozważania faktyczne i prawne na przedmiocie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jakim było prawo do świadczenia wychowawczego, notabene, obejmującej swym rozstrzygnięciem także stanowisko o nienależycie pobranym świadczeniu. Abstrahując od nieodpowiednio sformułowanego zarzutu polegającego na niedopuszczalnym przytoczeniu w jednej podstawie kasacyjnej tzw. przepisów wynikowych sobie przeciwstawnych, wobec niemożności jednoczesnego wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę z uwagi na dostrzeżone inne uchybienia przepisom postępowania, jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz jej oddalenia wskutek niepodzielenia zarzutów skargi, z powyższych względów, zarzuty obrazy przepisów art. 134 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. należy uznać za nieuzasadnione. Przechodząc do zarzutu natury materialnoprawnej, podnieść w pierwszej kolejności należy że dyrektywy językowe, systemowe i celowościowe art. 5 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci prowadzą do wniosku, że niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono błędną wykładnię przywołanego przepisu. W skardze kasacyjnej przyjęto, że podziału kwoty świadczenia na dwie równe części (po 250/400 zł) należy dokonywać w sposób bezwzględny i z mocy samego prawa, niezależnie od faktu wystosowania wniosku przez drugiego z rodziców. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stoi na stanowisku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że zastosowanie przepisu art. 5 ust. 2a ustawy w praktyce prowadzi do podziału świadczenia po połowie "dla każdego z rodziców" tylko wtedy, gdy oboje wystąpią o świadczenie. Zdaniem organu z przepisu wynika bezwzględny podział na dwie części po 250 (odpowiednio 400) zł, niezależnie od tego czy drugi rodzic złożył wniosek. Prawidłowa interpretacja przepisu art. 5 ust. 2a wymaga jednak uwzględnienia pełnego kontekstu całej ustawy. W literalnym brzmieniu przywołanego przepisu, przyjąć należy że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Jest to regulacja szczególna na tle ogólnych zasad określania adresata wypłaty. Zasadą jest bowiem, że w razie zbiegu prawa do świadczenia wychowawczego świadczenie wypłaca się temu z uprawnionych, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka jest sprawowana równocześnie przez oboje, świadczenie wypłaca się temu, kto złoży wniosek. Podkreślić należy, że ustawodawca rozstrzyga kolizję uprawnień przez wskazanie adresata wypłaty, a nie redukcję kwoty należnej na dziecko. Z uwzględnieniem tego wniosku rozpatrywać trzeba funkcjonalne i systemowe uzasadnienie przepisu art. 5 ust. 2a ustawy. Przepis ten ma zapobiegać sytuacji, w której w warunkach opieki naprzemiennej, realizowanej w tożsamych okresach, świadczenie zostałoby wypłacone w całości na to samo dziecko każdemu z rodziców. Równocześnie, przepis ten stanowi gwarancję, że łączna partycypacja państwa w kosztach utrzymania dziecka pozostaje na poziomie jednej miesięcznej kwoty świadczenia. Przepis umożliwia równy podział tej kwoty pomiędzy rodziców, gdy oba uprawnienia są rzeczywiście wykonywane w reżimie świadczeniowym. Dosłowne brzmienie przepisu art. 5 ust. 2a ustawy nie może być odczytywane w oderwaniu od celu samego świadczenia. Przy wykładni przepisu art. 5 ust. 2a ustawy nieuprawnione jest stosowanie wyłącznie dyrektyw językowych w całkowitym oderwaniu od ratio legis omawianej regulacji, wyrażonego w art. 4 ust. 1 ustawy. Skoro ustawodawca jednoznacznie definiuje świadczenie wychowawcze jako instrument służący zaspokajaniu potrzeb życiowych dziecka, to proces rekonstrukcji normy prawnej musi uwzględniać fakt, że to małoletni jest rzeczywistym beneficjentem przyznawanej pomocy. W konsekwencji, prawidłowe zastosowanie tego przepisu wymaga każdorazowo zindywidualizowanej oceny przez pryzmat konkretnych okoliczności faktycznych danej sprawy, co wyklucza dopuszczalność automatyzmu sprzecznego z celem ustawy. Z ustaleń przyjętych w niniejszej sprawie wynika, że M.K. 8 lutego 2023 r. złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. na małoletniego syna F.K. Zakład Ubezpieczeń Społecznych 27 lutego 2023 r. poinformował wnioskodawczynię o przyznaniu świadczenia w wysokości 500 zł miesięcznie. Decyzją z 28 grudnia 2024 r. podniesiono kwotę tę do 800 zł. Jednocześnie bezsporne pozostaje, że wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z 18 września 2019 r., sygn. akt XVIII C 4541/19, orzeczono rozwód pomiędzy MM.K. a M.K.1, ustalając miejsce zamieszkania przy matce. Uzgodniono jednocześnie plan wychowawczy. Ustalono w nim, że stałym miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania obojga rodziców, a rozwiązanie to wynika z opieki naprzemiennej. Również bezsporne jest, że ojciec dziecka nie wystąpił o świadczenie za ten okres, ustnie porozumiewając się z wnioskodawczynią, że środki pochodzące ze świadczeń będą wykorzystywane na potrzeby dziecka i wypłacane do rąk matki dziecka. W tym celu wnioskodawczyni rozliczała się z ojcem dziecka z otrzymywanych świadczeń, dokumentując wydatki z tych środków ponoszone. W tych okolicznościach nie doszło ani do rywalizacji rodziców o wypłatę świadczenia, ani do dublowania wypłaty, co byłoby sprzeczne z prawem. Ustawa przewiduje instrumenty reakcji na wydatkowanie świadczenia niezgodnie z celem. W omawianym przypadku nie ujawniono jednak potrzeby uruchamiania takich mechanizmów. Rodzice małoletniego pozostawali zgodni co do tego, że mimo technicznej wypłaty całej kwoty do rąk matki, w tym również części odpowiadającej udziałowi ojcu, świadczenie w całości zostało wykorzystane na cel, któremu służy. W tych warunkach nie można przyjąć, że przepis art. 5 ust. 2a ustawy nakazuje organowi obniżyć świadczenie do połowy w sytuacji, gdy drugi rodzic świadomie i konsekwentnie nie skorzystał ze swojego uprawnienia w drodze złożenia wniosku, a rodzice konsekwentnie wskazują, że środki w całości zostały spożytkowane na zaspokojenie potrzeb dziecka. Zaproponowany w skardze kasacyjnej automatyzm prowadziłby do skutku sprzecznego z istotą świadczenia i z jego funkcją. Dziecko zostałoby pozbawione części wsparcia tylko dlatego, że rodzice przyjęli zgodnie techniczny sposób wypłaty należnego ich dziecku świadczenia do rąk jednego z nich. Nie można pomijać, że celem przepisu art. 5 ust. 2a ustawy jest zapobieżenie potencjalnym sytuacjom spornym. Przepis ten nie ma jednak wartości samoistnej i nie jest celem, lecz narzędziem. Zaakcentować trzeba, że w badanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją minioną, w której nie ma żadnej wątpliwości, ani sporu co do tego, że cel ustawy został zrealizowany, a w związku z wypłatą świadczenia do rąk jednego z rodziców nie doszło do nadużyć, ani do konfliktu. Skarżący kasacyjnie odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 3041/19, wskazując, że przepisy nie przewidują możliwości zmiany wysokości należnego świadczenia, w szczególności jego zwiększenia, w zależności od sposobu i zakresu wykonywania opieki albo niewystąpienia z wnioskiem przez drugiego z rodziców. Argument ten nie podważa jednak poprawności oceny dokonanej w badanej sprawie. W konkretnych okolicznościach badanej sprawy nie chodzi o zwiększenie świadczenia ponad kwotę przewidzianą przez ustawę. Kwota wsparcia na dziecko pozostaje na poziomie 500 (po zwiększeniu 800) zł miesięcznie. Spór dotyczy wyłącznie tego, czy w tych konkretnych okolicznościach należy redukować wypłatę o połowę, pozostawiając pozostałą część niewypłaconą, mimo że kwota miesięcznego wsparcia na dziecko jest co do zasady przewidziana przez ustawę i zostało już ono wypłacone i skonsumowane, bez dublowania świadczeń. Nie przekonuje także argument, że przyjęcie takiego rozwiązania, w konkretnych okolicznościach badanej sprawy, miałoby prowadzić do dyskryminacji drugiego rodzica. Ojciec dziecka świadomie nie złożył wniosku za sporny okres w terminie do tego przewidzianym. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego. Równocześnie prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką, przysposobienia dziecka lub faktycznego umieszczenia dziecka w domu pomocy społecznej albo w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Z akt sprawy wynika, że 6 marca 2024 r. M.K.1 złożył wniosek o przyznanie świadczenia za okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r., podczas gdy zgodnie z wyżej przywołaną regulacją świadczenia wypłacane są od 1 czerwca lub po tym terminie, począwszy od miesiąca, w którym wpłynęło podanie. Prawo to nie działa nie wstecz, złożenie wniosku w trakcie trwania okresu przyznanego świadczenia, przed 1 czerwcem tego roku powoduje, że wniosek taki obejmować winien swym zakresem miesiące po nim następujące, w przypadku omawianym – czerwiec 2024 roku do 31 maja 2025 roku. Jednocześnie brak jest informacji o wyrażeniu dezaprobaty, aby świadczenie wpływało do rąk matki. W takiej sytuacji nie zachodzi przymusowe pozbawienie jego prawa przez organ. Skutek w postaci wypłaty, w rozpatrywanym okresie, świadczenia do rąk matki wynikał z jej wyboru i ówczesnych ustaleń rozwiedzionych małżonków. Podsumowując, przedstawiona wykładnia art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, dokonywana przez pryzmat celu świadczenia oraz dobra dziecka, wyklucza automatyzm w dzieleniu kwoty wsparcia na połowę w przypadku opieki naprzemiennej, jeżeli tylko jeden z małżonków złożył wniosek, a wypłata pełnej kwoty świadczenia jednemu z rodziców nastąpiła za ich porozumieniem i służyła niezakłóconemu zaspokajaniu potrzeb małoletniego beneficjenta. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.