I OSK 1393/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Karol Kiczka del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. i M.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 802/20 w sprawie ze skargi A.M. i M.F. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok wraz z zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz A.M. i M.F. kwotę 1 120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 grudnia 2021 r. oddalił skargę A.M. i M.F. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Orzeczeniem z [...] sierpnia 1953 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy odmówiło przyznania S.M. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1954 r. Decyzją z [...] maja 2007 r. Minister Budownictwa stwierdził nieważność powyższych decyzji z uwagi na przejęcie wskazanej powyżej nieruchomości na cele publiczne niezgodnie z obowiązującymi ówcześnie dokumentami planistycznymi. Decyzja ta nie została zaskarżona. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2015 r. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] maja 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że skierowanie decyzji do nieżyjącej osoby i jednocześnie do jej jedynej spadkobierczyni nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zaznaczył, że stronami postępowania byli zarówno następcy prawni pierwotnego właściciela nieruchomości, jak i udokumentowani następcy prawni użytkowników wieczystych spornej nieruchomości. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że organy prowadzące postępowanie nie dopuściły się rażących uchybień w zakresie ustalenia stron postępowania. Dodatkowo podniósł, że skierowanie decyzji z 2007 r. do zmarłych M.K. i J.K., niebędących adresatami decyzji dekretowych, z pominięciem ich następcy prawnego nie stanowi rażącego naruszenia przepisów w sytuacji, gdy decyzje z [...] maja 2019 r. i z [...] stycznia 2020 r. zostały doręczone spadkobiercom osób nieżyjących. Zaznaczył, że kwestia nieuczestniczenia w postępowaniu administracyjnym może być rozpatrywana jako przesłanka wznowieniowa, a nie podstawa stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący. Zaskarżyli to rozstrzygnięcie w całości, wnieśli o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo zrzekli się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez niewłaściwe zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wady procesowej postępowania administracyjnego przez brak należytej kontroli administracyjnej oraz pominięcie całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego skutkującej oddaleniem skargi przez przyjęcie, że: a) aby wydanie decyzji do osoby zmarłej wywołało skutek w postaci nieważności decyzji, zarzut ten musi podnieść następca strony; b) brak przymiotu strony w decyzjach dekretowych oraz doręczenie spadkobiercom decyzji Ministra ma wpływ na nieważność decyzji Ministra Budownictwa; c) skierowanie decyzji Ministra Budownictwa do osoby zmarłej nie stanowi podstaw do uchylenia obu decyzji Ministra; podczas gdy, z rozdzielnika decyzji Ministra Budownictwa nie wynika, aby decyzja Ministra Budownictwa była skierowana do następców prawnych M. i D.K., czyli W.K., co oznacza, że organ był zobowiązany do stwierdzenia, że decyzja Ministra Budownictwa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a istotą problemu jest status strony w dniu wydania decyzji Ministra Budownictwa, a nie jak wskazuje Sąd w innych postępowaniach, które pomimo że są ze sobą związane, to status w nich pozostaje bez wpływu na przedmiotową problematykę, a ponadto postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest prowadzone zarówno na wniosek, jak i z urzędu, co obliguje organ do badania z urzędu nieważności postępowania prowadzonego przez Ministra Budownictwa, w szczególności, gdy organ informacje o wadzie posiadał z urzędu; 2) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 30 § 1 kpa w zw. z art. 8 kc w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa przez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uznania, że decyzja skierowana do D.M., M.K. i J.K. nie stanowi rażącego naruszenia prawa prowadzącego do wyeliminowania tej decyzji z obrotu, podczas gdy decyzja skierowana do osoby zmarłej, niezależnie od pozostałych okoliczności, obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, nakazującą stwierdzenie jej nieważności; wiedza organu na temat śmierci strony nie ma wpływu na prawny charakter decyzji, a dodatkowo zgodnie ze stanowiskiem wskazanym w wyroku, skoro decyzja Ministra Budownictwa nie została skierowana do następców prawnych M. i J.K., to została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy chociaż nie wszystkie zarzuty mogły zostać uwzględnione. Rozpoznając zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 141 § 4 kpa, wskazać należy, że przywołane powyżej przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowią podstawę orzekania przez sądy administracyjne i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy zarzutu skargi kasacyjnej. Do skuteczności takiego zarzutu konieczne jest jego powiązanie z zarzutem naruszenia określonego przepisu prawa materialnego bądź procedury administracyjnej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 1021/22). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej powiązał zarzut naruszenia wspomnianych przepisów z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 kpa. Należy wskazać, że przepis art. 141 kpa dotyczy kwestii wnoszenia zażaleń na postanowienia i składa się wyłącznie z dwóch, a nie czterech paragrafów jak wskazał to autor skargi kasacyjnej. Oznacza to, że analizowany zarzut nie został powiązany z przepisem prawa materialnego ani przepisem postępowania, co czyni go wadliwym w stopniu uniemożliwiającym jego rozpoznanie. Tym samym zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 141 § 4 kpa nie mógł odnieść spodziewanego skutku. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 30 § 1 kpa w zw. z art. 8 kc w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, należy wskazać, że rozpoznawana sprawa niezależnie od tego, że dotyczy kontroli decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 2007 r., to przede wszystkim odnosi się postępowania dekretowego w zakresie nieruchomości warszawskich. Wyjaśnić należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania dekretowego są nie tylko przeddekretowi właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni, ale także każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali czy ich obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 264/08, z 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06, z 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 798/10, czy z 16 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 502/19). Oznacza to, że stronami postępowania w rozpoznawanej sprawie, obok następcy prawnego pierwotnego właściciela spornej nieruchomości, były wszystkie osoby posiadające prawa rzeczowe do lokali wchodzących w skład spornej nieruchomości, w tym również W.K. jako następca prawny M. i D.K., którzy zmarli w 1987 i 1999 r. Mając powyższe na uwadze, należy odnotować, że decyzja z 2007 r., której stwierdzenia nieważności domagano się w rozpoznawanej sprawie, została skierowana do nieżyjących M. i D.K. z pominięciem ich następcy prawnego. Należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, a następnie wydać decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, z 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, z 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06, z 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08, z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 901/09, z 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10, z 16 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 383/12, z 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 708/12, z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 238/17, czy z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 966/22). Stwierdzić przy tym należy, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej, a końcowo zaadresowanie rozstrzygnięcia do osoby zmarłej nie może być konwalidowane przez wznowienie postępowania z uwagi na nieuczestniczenie następcy prawnej zmarłej strony w zakończonym postępowaniu. O ile bowiem takie rozwiązanie może być przedmiotem rozważań w stosunku do następcy prawnego, który nie był adresatem decyzji, to uznać należy, że sam fakt skierowania rozstrzygnięcia do osoby zmarłej przesądza o istotnej wadliwości tej decyzji przemawiającej za stwierdzeniem jej nieważności z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi to wadę istotniejszą od uchybień procesowych prowadzących do wznowienia postępowania. W konsekwencji powyższego nie sposób zaaprobować stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie akceptującego rozstrzygnięcia Ministra, który nie znalazł w rozpoznawanej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 2007 r. z uwagi na skierowanie tego rozstrzygnięcia do nieżyjących osób, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 30 § 1 kpa w zw. z art. 8 kc w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się być zasadnym. Zauważyć przy tym należy, że jest to okoliczność odmienna od faktu skierowania decyzji z 2007 r. do nieżyjącej D.M. W tym bowiem przypadku, obok wskazanej powyżej osoby, decyzję skierowano również do jej następczyni prawnej. Zapewniło to jej właściwy udział w postępowaniu administracyjnym, dzięki czemu w tym przypadku możliwe było stwierdzenie, że skierowanie decyzji do nieżyjącej D.M. nie miało realnego wpływu na sprawę tak w zakresie materialnego jej rozstrzygnięcia, jak i realizacji praw procesowych stron postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, uchylił decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą do wzięcia pod uwagę powyższego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.