I OSK 1393/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: asystent sędziego K.W. po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1080/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia A. na rzecz Ministra Finansów kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 4 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1080/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę Stowarzyszenia A. z siedzibą w W., dalej jako "Stowarzyszenie", na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów, dalej jako "Minister" lub "MRiF", z [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżące Stowarzyszenie wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości zarzuciło naruszenie: 1) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", przez brak uzasadnienia w zakresie jakim ocena wyłączenia jawności nie została przez WSA dokonana w oparciu o "zasady ogólne dostępu do informacji publicznej" (str. 9 uzasadnienia wyroku), a została dokonana w oparciu o przepisy szczególne, wyłączające jawność, w kontekście art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co doprowadziło do wydania błędnego wyroku, w którym WSA nie przeprowadził prawidłowej analizy, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "brak uzasadnienia w zakresie przywołana przez organ tajemnica dotyczy pełnej treści wnioskowanych informacji, a co za tym idzie oddalenie skargi", - art. 153 p.p.s.a. w zakresie jakim organ i WSA nie zastosowały się do wyroku WSA w Warszawie z 19 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1581/16, w zakresie jakim w wyroku z 19 grudnia 2016 r. wskazane zostało, że uzasadnienie odmowy musi być sporządzone w sposób należyty i przekonujący, - art. 153 p.p.s.a. w zakresie jakim organ i WSA nie zastosowały się do wyroku WSA w Warszawie z 19 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1581/16, w zakresie jakim w wyroku z 19 grudnia 2016 r. wskazane zostało, że informacje o stanie państwa nie mogą podlegać wyłączeniu jawności, a przynajmniej organ winien to uzasadnić; 2) przepisów prawa materialnego: - art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 nr 61 poz. 284), dalej jako "EKPC", poprzez jego pominięcie "w zakresie jakim stanowi o wolności pozyskiwania informacji i jej rozpowszechniania, a przez co stanowi gwarancję realizacji prawa do informacji publicznej w zakresie wiedzy o działaniach organu władzy publicznej w kontekście kreowania polityki finansowej państwa, a tym samym wyrok WSA prowadzi do naruszenia swobody kształtowania debaty publicznej", "- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy zgodnie, z którą można wyłączyć jawność całości wnioskowanych informacji w oparciu o oświadczenie przedsiębiorcy i klauzule wyłączające jawność umów, które to nie spełniają przesłanek wyłączenia jawności określonych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP", - art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że pełna treść wnioskowanych informacji podlega wyłączeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi, ewentualnie zaś uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści normy prawnej. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Przechodząc do oceny przedstawionych w sprawie zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, że nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest pozbawione elementów przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyczerpujące, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi. Nie zawiera wad uniemożliwiających dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez WSA w Warszawie, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku tegoż sądu oraz nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego orzeczenia w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia. Ponadto Sąd I instancji wypowiedział się we wszystkich kluczowych zagadnieniach sprawy i argumentach skargi. Stanowisko strony skarżącej, że nie wypowiedział się w kwestii wyłączenia zasady jawności w świetle postanowień Konstytucji nie czyni zaskarżonego wyroku nieweryfikowalnym, a tym samym przesądza o nieskuteczności podniesionych zarzutów. Usprawiedliwionych podstaw nie mają także zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Sąd przy rozpoznaniu sprawy w pełni zastosował się do wykładni zawartej w wyroku WSA w Warszawie z 19 grudnia 2016 r., II SA/Wa 1581/16. W szczególności WSA przeanalizował zaskarżone orzeczenie pod kątem uzasadnienia odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Dwukrotnie podjął działania, o których mowa w art. 5 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p., w celu umożliwienia udostępnienia wnioskowanych przez Stowarzyszenie informacji publicznych, występując z zapytaniem, czy Agencja A. wyraża zgodę na ujawnienie treści zawartych z nimi umów. Ponadto w zaskarżonej decyzji Minister dokonał wyczerpującego wyjaśnienia na czym polega tajemnica przedsiębiorcy wskazana w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, odnośnie tajemnicy agencji ratingowych, co uniemożliwia udostępnienie Stowarzyszeniu zarówno żądanej informacji w zakresie umów zawartymi z tymi agencjami przez Ministerstwo Finansów (pkt 1 wniosku), jak i udostępnienie korespondencji, którą Minister prowadził z agencją ratingową. Chybione okazały się również zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 10 ust. 1 EKPC, poprzez jego pominięcie, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię "prowadzącą do odkodowania normy zgodnie, z którą można wyłączyć jawność całości wnioskowanych informacji" w oparciu o oświadczenie przedsiębiorcy i klauzule wyłączające jawność umów, które to nie spełniają przesłanek wyłączenia jawności określonych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że pełna treść wnioskowanych informacji podlega wyłączeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W związku z tak zakreślonymi zarzutami zauważyć należy, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która jednocześnie w art. 61 ust. 3, stanowi że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", zaś w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Zakres ten został określony poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Istota sporu w sprawie sprowadza się więc do polemiki Stowarzyszenia ze stanowiskiem WSA, który co prawda w oparciu o wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1581/16 przyznał, że żądana w sprawie informacja jest informacją publiczną oraz została wniesiona do podmiotu zobowiązanego do udostępniana informacji publicznych, a zatem zostały spełnione łącznie obie przesłanki przedmiotowe i podmiotowe do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jednocześnie w oparciu o wytyczne wyroku z 19 grudnia 2016 r. uznał, że przesłanki przemawiające za odmową udostępnienia informacji publicznej zostały przez organ wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest brzmienie art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i wyinterpretowana dla niego definicja tajemnicy przedsiębiorstwa. Powołany przepis tworzy ograniczenie w zakresie udostępnienia informacji publicznej godzącej w tajemnicę przedsiębiorstwa. Również powołany art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Dodatkowo w zdaniu drugim wskazano, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Agencja A. ponownie odmówiła wyrażenia zgody na ujawnienie korespondencji powołując się na się na know-how. Wskazać należy, że agencje ratingowe zajmują się badaniem wiarygodności kredytowej określonego podmiotu, badając poszczególne sfery działalności tego podmiotu. W badaniach agencje stosują wypracowane przez siebie, zindywidualizowane metody gromadzenia i przetwarzania informacji, przyjęte modele oceny i stosowane metody badawcze. Te informacje właśnie stanowią know-how takiej agencji. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji nie może zatem zostać ujawniona jakakolwiek korespondencja z agencjami ratingowymi, ponieważ każdy dokument ma charakter badawczy, tzn. zawiera informacje, które w większym lub mniejszym stopniu są brane pod uwagę przy wystawianiu przez agencję oceny wiarygodności kredytowej, a przekazywane informacje wskazują na stosowane metody badawcze i przyjęte przez agencję zasady postępowania. Umowy stanowią podstawę współpracy agencji ze swoim klientem, w których również znajdują się postanowienia wskazujące na przyjęte przez daną agencję zasady postępowania i stosowane metody, które stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Zatem ujawnienie żądanych we wniosku informacji byłoby de facto ujawnieniem know-how Agencji, stosowanym w procesie badawczym, który stanowi dorobek działalności Agencji, co niewątpliwie stanowi tajemnicę przedsiębiorcy - agencji ratingowych, z którymi Minister Rozwoju i Finansów ma zawarte umowy. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia 10 ust. 1 EKPC to przepis ten stanowi, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. W orzecznictwie ETPCz wskazuje się, że prawo do dostępu do informacji jest ważne również dla organizacji pozarządowych zajmujących się istotnymi publicznie problemami i pełniących funkcję społecznych obserwatorów w interesie publicznym, a ograniczanie przez władze korzystające z monopolu informacyjnego dostępu do informacji wymaga w takich przypadkach ścisłej kontroli (por. np. wyrok Animal Defenders International v. Wielka Brytania z dnia 22 kwietnia 2013 r., Wielka Izba, skarga nr 48876/08, § 103). W rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić, że doszło do naruszenia powołanego przepisu, bowiem ograniczenie w zakresie dostępu do informacji wynika z potrzeby ochrony innych dóbr prawem chronionych, a odmowa udzielenia informacji jest poddana kontroli sądowej. W oparciu o powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły zostać uwzględnione. Wydane w sprawie orzeczenie nie narusza wskazanych przepisów tj. art. 10 ust. 1 EKPC oraz art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.