I OSK 1393/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1653/12 w sprawie ze skargi T. Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od T. Ł. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1653/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi T. Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] września 1977 r., Nr [...], w przedmiocie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi P. o ogólnej powierzchni [...] ha, stanowiącego własność M. i A. małż. Ł. W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że decyzja z dnia [...] września 1977 r. wydana została na podstawie art. 9 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpił T. Ł. – następca prawny byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] września 1977 r. wskazując, że zarówno pod względem wieku jak i powierzchni posiadanego gospodarstwa małż. Ł. spełniali warunki określone w art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne - M. Ł.miała ukończone [...] lata, a A. Ł. [...] lat. W ocenie Ministra wystąpiła również druga z przesłanek przejęcia, tj. przesłanka niskiego poziomu produkcji. Mimo bowiem, że wyrażenie "niski poziom produkcji rolnej" nie zostało dookreślone zarówno w przepisach ustawy, jak i w przepisach wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 125), to dyspozycja zawarta w § 4 ust 3 powołanego rozporządzenia wskazywała jedynie, że poziom produkcji danego gospodarstwa (jego ocenę) ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Organ nadzoru podniósł, że Naczelnik Gminy N. w decyzji z dnia [...] września 1977 r. ustalił, że gospodarstwo małż. Ł. wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a ustalenie to znalazło potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, gdyż jak wynika z protokołu z przeprowadzonej lustracji gospodarstwa sporządzonego dnia [...] października 1976 r., rażąco niskie plony w gospodarstwie datowały się od 1972 r. i wynosiły odpowiednio [...]q/ha pszenicy przy średniej we wsi [...] q/ha, [...]q/ha ziemniaków przy średniej we wsi [...] q/ha. Nawożenie wynosiło [...] kg NPK na 1 ha. Ponadto nie stwierdzono stosowania materiału nasadzeniowego. Organ wskazał również, że w aktach sprawy znajduje się kopia protokołu z posiedzenia zespołu specjalistów rolnych z dnia [...] września 1977 r., podczas którego zdecydowano o zaliczeniu gospodarstwa małż. Ł. do kategorii wykazujących niski poziom produkcji rolnej. Minister stwierdził, że skoro przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. nie uzależniały faktu zakwalifikowania danego gospodarstwa do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji rolnej od spełniania przez to gospodarstwo szczegółowych kryteriów, to uznał, że ustalenia dokonane przez komisję gminnej rady narodowej potwierdzające, że poziom produkcji rolnej w gospodarstwie małż. Ł. rażąco odbiegał od średniej w gminie, mogły stanowić podstawę do przejęcia przedmiotowego gospodarstwa na podstawie art. 9 ust 2 tej ustawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2012 r., gdyż w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki kwalifikujące omawiane gospodarstwo rolne do przejęcia, z urzędu, na własność Państwa w zamian za rentę. Uwzględniając skargę T. Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wykazanie niskiego poziomu produkcji gospodarstwa rolnego było uzależnione od szeregu czynności dowodowych. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 58), po otrzymaniu wniosku o zaliczenie poszczególnych gospodarstw rolnych do kategorii określonej w § 1 tego rozporządzenia, właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej powołuje zespół w składzie 3 specjalistów w celu przeprowadzenia lustracji gospodarstw, wykazujących niski poziom produkcji. Lustrację tę zespół przeprowadza przy udziale członka prezydium gromadzkiej rady narodowej, agronoma i zootechnika gromadzkiego, przedstawiciela miejscowego kółka rolniczego oraz sołtysa. O terminie przeprowadzenia lustracji należy zawiadomić zainteresowanych właścicieli gospodarstw. Uszło uwadze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy. Jedynym dokumentem, na podstawie którego ustalono poziom produkcji przejmowanego gospodarstwa jest protokół lustracji gospodarstwa Ł. z dnia [...] października 1976 r. Został on sporządzony przez zespół czterech specjalistów rolnych, w składzie: S. S., J. B., W. S. i F. G., a z dokumentu nie wynika, czy i jaką specjalność posiadały wymienione osoby, co było konieczne wobec warunku wynikającego z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. Ponadto, protokół podpisały tylko trzy (nieokreślone) osoby, a z jego treści nie wynika, czy w czynnościach brali udział właściciele oraz czy umożliwiono im składanie wyjaśnień. Ustalenia zawarte w tym protokole praktycznie decydowały, czy dane gospodarstwo było przejmowane. Z tego względu tak istotnego znaczenia nabierają kwalifikacje osób, które prowadziły lustrację gospodarstwa. Tymczasem badany protokół został sporządzony przez osoby, co do których istnieją wątpliwości odnośnie ich kompetencji, a przynajmniej nie zostały te kompetencje potwierdzone. Ponadto, z uwagi na brak przyporządkowania podpisu do konkretnej osoby, trudno stwierdzić, którzy członkowie komisji go podpisali, gdyż widnieją tylko trzy podpisy, a zespół składał się z czterech osób. Z dokumentacji znajdującej się przy wydawaniu decyzji o przejęciu gospodarstwa winno wynikać, że dane świadczące o niskim poziomie produkcji były zgromadzone z ostatnich trzech lat, jak wymaga tego § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. Oznacza to, że naczelnik gminy musiał dysponować opisem stanu zainwestowania gospodarstwa nie jednorazowo, lecz z kolejnych po sobie następujących trzech latach. Taka konstrukcja przepisu gwarantowała, że będą podlegały przejęciu te gospodarstwa, które są zaniedbane trwale, nie zaś jednorazowo z przyczyn choćby losowych. Ta okoliczność, tj. występowanie stanu zaniedbania przez okres przynajmniej trzech lat musi wynikać z akt postępowań prowadzonych przez naczelnika. Tymczasem w przedmiotowym protokole znalazła się informacja, że rażąco niskie plony w gospodarstwie datowały się od 1972 r. i wynosiły odpowiednio [...]q/ha pszenicy przy średniej we wsi [...]q/ha, [...] q/ha ziemniaków przy średniej we wsi [...] q/ha. Nawożenie wynosiło [...] kg NPK na 1 ha. Ponadto nie stwierdzono stosowania materiału nasadzeniowego. Informacje zawarte w protokole nie znajdują jednak potwierdzenia w materialne zgromadzonym w sprawie, nie ma możliwości ich weryfikacji. Protokół nie zawiera również opisu stanu zastanego gospodarstwa, nie wskazuje jaki rodzaj produkcji rolnej prowadzono, jaki areał gruntów rolnych obejmowały uprawy, jaki był ich stan, nie zawiera opisu gruntów (klasy ziemi). Pominięta została także hodowla zwierząt, co nie znajduje usprawiedliwienia w sytuacji, gdy z informacji zawartych w protokole z rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] września 1977 r. wynika, że produkcja w gospodarstwie Ł. obejmowała [...] sztuk tuczników o wadze [...] kg, mleko –[...] litrów, a w gospodarstwie hodowano [...] krowy i [...] sztuk trzody chlewnej. Zatem w protokole z przeprowadzonej lustracji z dnia [...] października 1976 r. pominięto okoliczność, która miała wpływ na poziom produkcji. Również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 125) w § 4 ust. 1 wskazywało, jakie elementy winna zawierać decyzja naczelnika gminy o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego. W szczególności poziom produkcji danego gospodarstwa, czyli należało wskazać konkretny poziom przywołując dane liczbowe stwierdzone w tym gospodarstwie, aby możliwe było następnie porównanie tych danych do średniej wsi. Nie było wystarczające wskazanie w pkt 2 lit. b przedmiotowej decyzji Naczelnika z dnia 29 września 1977 r., że poziom produkcji rolnej jest niższy niż średnia w gminie na podobnych glebach. W ocenie Sądu doszło również do naruszenia § 4 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów, z którego wynika, że poziom produkcji gospodarstwa ustalał naczelnik po zasięgnięciu opinii komisji gminnej rady narodowej, gdyż po analizie akt niniejszej sprawy, stwierdzono brak takiej opinii. Jako kolejny element nieprawidłowo oceniony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należy podnieść kwestię lasu (w niniejszej sprawie obejmował obszar [...] ha), o której nie wspomina protokół z dnia [...] października 1976 r. Przede wszystkim w świetle regulacji rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. i zawartej tam definicji gospodarstwa rolnego wykazującego niski poziom produkcji wskutek zaniedbania organ musi wykazać, czy kryteria tamże wskazane mogły odnosić się także do lasów. Bo okoliczność, że w trybie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. przechodziły na rzecz Państwa także grunty leśne w świetle art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy nie budzi wątpliwości. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1653/12, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucił naruszenie: - prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 1 ust. 1 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 58) w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118), polegające na przyjęciu, że przy orzekaniu na podstawie ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne miało zastosowanie powołane rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r., - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, przez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] września 1977 r. dopuścił się naruszenia § 1 ust. 1 i § 2 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne oraz naruszenia § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 125). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pojęcie "niski poziom produkcji rolnej" użyte w art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie zostało zdefiniowane w przepisach tej ustawy. Nie zostało również określone w wydanym m.in. na podstawie art. 31 ust. 3 tej ustawy rozporządzeniu wykonawczym, który stanowił delegację dla Rady Ministrów do określenia zasad i trybu przejmowania nieruchomości, ustalania prawa do rent i ich wysokości oraz wypłacania rent i spłat pieniężnych. Dyspozycja zawarta w § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne wskazywała jedynie, że poziom produkcji danego gospodarstwa ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż ustalenia niskiego poziomu produkcji rolnej należało dokonać na podstawie kryteriów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r., bowiem zostało ono wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14). Żaden przepis obowiązującego ówcześnie prawa nie nakazywał stosowania tego rozporządzenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Można jedynie rozważyć, czy naczelnik gminy mógł do ustalenia poziomu produkcji gospodarstwa zastosować posiłkowo § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nawet, jeżeli dopuszczalne jest zastosowanie posiłkowo wymienionego rozporządzenia w zakresie wykładni pojęcia "niski poziom produkcji rolnej", to brak jest podstaw do stawiania zarzutu organowi, że ustalenia niskiego poziomu produkcji rolnej gospodarstwa nie dokonał zgodnie z kryteriami określonymi w tym rozporządzeniu. Nie do przyjęcia jest również pogląd Sądu, że przy orzekaniu na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne miał zastosowanie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. Zasady i tryb przejmowania nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub za spłaty pieniężne określało bowiem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. W takiej sytuacji bezzasadne jest badanie przez Sąd zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pod kątem tego, czy dokonał on prawidłowej oceny decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] września 1977 r. w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. Ponadto, § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. określa niezbędne elementy decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego. Decyzja ta powinna zawierać postanowienie o poziomie produkcji danego gospodarstwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ocenił, że decyzja Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] września 1977 r. zawiera wszystkie wymagane postanowienia. Uznał, że określenie poziomu produkcji rolnej jako niższego, niż średnia w gminie na podobnych glebach, spełnia przesłankę z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia i znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym, w szczególności w protokole z lustracji gospodarstwa rolnego z dnia [...] października 1976 r. W aktach sprawy znajduje się także protokół z dnia [...] września 1977 r. o zaliczeniu gospodarstwa małż. Ł. do kategorii wykazujących niski poziom produkcji rolnej, który został uznany przez organ za opinię w rozumieniu § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. W takiej sytuacji zarzut Sądu naruszenia tego przepisu jest bezzasadny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. Ł. podzielił w pełni ocenę i argumentację Sądu pierwszej instancji i wniósł o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wykazał, na jakiej podstawie prawnej, przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, należało zastosować do oceny legalności w trybie nadzorczym decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] września 1977 r. Decyzja ta została bowiem wydana na podstawie ustawy z dnia [...] maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, natomiast powołane rozporządzenie było aktem wykonawczym do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14). Ani z przepisów powołanej ustawy z dnia 29 maja 1974 r., ani tym bardziej z przepisów powołanego rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. nie wynika, aby rozporządzenie to miało zastosowanie lub było aktem wykonawczym do ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Stawianie zatem zarzutów niezgodności decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] września 1977 r. z przepisami rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r., nie znajduje podstawy prawnej. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw jurydycznych, jak również aksjologicznych, aby do oceny legalności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 i nast. kpa można było stosować przepisy prawa, które nie stanowiły podstawy prawnej jej wydania, jak również nie stanowiły aktu wykonawczego do ustawy, na podstawie której wydano tę decyzję. Zarzut kasacyjny niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji § 1 ust. 1 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. należało zatem uznać za zasadny. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił również, dlaczego przy wydaniu decyzji z dnia 29 września 1977 r. doszło do naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Stwierdził jedynie, że należało w decyzji wskazać konkretny poziom produkcji danego gospodarstwa przywołując dane liczbowe stwierdzone w tym gospodarstwie. Przepis § 4 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. stanowił, że decyzja naczelnika gminy o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego za rentę powinna zawierać dane niezbędne do ustalenia prawa do renty i jej wysokości, a w szczególności poziom produkcji danego gospodarstwa. Natomiast § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia stanowił, że poziom produkcji danego gospodarstwa ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Z tak sformułowanej treści cytowanych przepisów nie wynika obowiązek organu w kształcie sformułowanym przez Sąd pierwszej instancji, jakoby organ miał obowiązek wskazać konkretny poziom produkcji z przywołaniem danych liczbowych. Takiego zarzutu nie można przynajmniej formułować w postępowaniu nadzorczym, gdy ocena nielegalności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa lub wydania decyzji bez podstawy prawnej, miałaby wynikać z zastosowania wykładni tego prawa znacznie wykraczającej poza jego literalną treść, jak uczynił to Sąd w zaskarżonym wyroku. W zaskarżonym wyroku nie zostało również wykazane, dlaczego naruszenie przez organ orzekający w 1977 r. § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro z przepisu tego wynikało jedynie zasięganie przez organ opinii komisji gminnej rady narodowej przy ustalaniu poziomu produkcji danego gospodarstwa przed wydaniem decyzji. Przepis ten nie określał natomiast mocy prawnej tej opinii i jej skutków dla dopuszczalności wydania decyzji. Stanowił jedynie, że ustalenie poziomu produkcji danego gospodarstwa należy do naczelnika gminy, po zasięgnięciu przez niego opinii wskazanej wyżej komisji. Władcze i wiążące ustalenie poziomu produkcji danego gospodarstwa należało zatem do wyłącznej kompetencji naczelnika gminy. Nawet więc brak takiej opinii, w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r., w żaden sposób nie warunkował dopuszczalności wydania decyzji, skoro opinia ta nie była dla organu wiążąca. Zarzut Sądu pierwszej instancji naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. nie uzasadniał zatem uchylenia obu decyzji organu nadzoru. Uwzględniając okoliczność, że do oceny legalności decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] września 1977 r. nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r., a decyzja ta spełnia wymagania § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. w kształcie wynikającym z literalnej wykładni tego przepisu, co stanowi zasadę wykładni prawa w postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie art. 156 i nast. kpa, na podstawie art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.