I OSK 1390/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: sekretarz sądowy Adrian Wawer po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 762/16 w sprawie ze skargi A. Z. na akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 5 lutego 2016 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy na rzecz A. Z. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 762/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.Z. na akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 5 lutego 2016 r. nr PINB.OKiKW.0133.4.2016.EM w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej: uchylił zaskarżony akt oraz zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy na rzecz skarżącego A.Z. kwotę 673 zł (słownie: sześćset siedemdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej: organ lub Powiatowy Inspektor) pismem z dnia 5 lutego 2016 r. nr PINB OKiKW.0133.4.2016.EM, w wyniku rozpatrzenia wniosku A.Z. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 26 stycznia 2016 r., ustalił koszt związany z udostępnieniem żądanej informacji publicznej na kwotę 4.815,14 zł i wezwał wnioskodawcę do jej wniesienia w terminie 7 dni. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w dniu 26 stycznia 2016 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy wpłynął wniosek A.Z. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii pełnej ewidencji lub wglądu do dokumentów (rejestru/ów) decyzji i postanowień (pozbawionych danych osobowych) z każdego oddziału za okres od dnia 1 listopada 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. wydanych przez (ewentualnie z upoważnienia) Powiatowego Inspektora w ramach posiadanych kompetencji. Po zapoznaniu się z treścią ww. wniosku organ stwierdził, że udostępnienie informacji publicznej w ww. zakresie spowoduje poniesienie przez Powiatowy Inspektorat dodatkowych kosztów, albowiem żądane przez wnioskodawcę rejestry zawierają dane wrażliwe. Wobec powyższego przed udostępnieniem kopii pełnej ewidencji decyzji i postanowień z każdego oddziału za wskazany okres niezbędnym będzie wykonanie ich kserokopii, następnie dokonanie ich anonimizacji i ponowne skopiowanie zanonimizowanych rejestrów. Przy tak dużym zakresie żądanej informacji wykonanie tych czynności możliwe będzie jedynie w czasie niekolidującym z obowiązkami służbowymi po godzinach pracy. Powiatowy Inspektor przywołał treść art. 15 ust. 1 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 – dalej jako u.d.i.p.), i mając ten przepis na uwadze ustalił koszt związany z udostępnieniem żądanej informacji publicznej na kwotę 4.815,14 zł i wezwał A.Z. do jej wniesienia w terminie 7 dni na podany rachunek bankowy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy tytułem opłaty za informację publiczną przygotowaną na wniosek z dnia 25 stycznia 2016 r. Organ zaznaczył, iż o dokonaniu wpłaty należy powiadomić Inspektorat poprzez przekazanie potwierdzenia przelewu. Nadto poinformował, iż w przypadku braku uiszczenia ww. opłaty, będzie ona przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy. A.Z., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt Powiatowego Inspektora z dnia 5 lutego 2016 r. wyznaczający opłatę za udostępnienie informacji publicznej w wysokości 4.815,14 zł. Skarżący zarzucił zaskarżonemu aktowi naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. i w związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi A.Z. podniósł, iż co do zasady dostęp do informacji publicznej, zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.i.p., jest bezpłatny z wyjątkami określonymi w art. 15 ust. 1 tej ustawy. Zastrzeżonymi wyjątkami są dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie organ wyznaczając opłatę w wysokości 4.815,14 zł uzasadnił ją koniecznością sporządzenia odpowiedzi na wniosek po godzinach pracy pracowników. Skarżący zaś uważa, iż taka konieczność w niniejszej sprawie nie zachodziła. Organ nie dokonał dokładnego wyliczenia, z czego wskazane przez niego bardzo wysokie koszty będą wynikały. Wskazał jedynie, że udostępnienie informacji będzie wiązało się z wykonaniem kserokopii, anonimizacją oraz z ponownym ich skopiowaniem. Na tej podstawie określił, że wykonanie tych czynności będzie możliwe jedynie po godzinach pracy pracowników organu. Jednakże zakres ww. czynności nie uzasadnia opinii, że są one na tyle czasochłonne aby musiały być wykonywane po godzinach pracy. Strona przeciwna nie określiła nawet ile jest w jej posiadaniu wnioskowanych aktów. Istotne jest również to, że we wniosku skarżący wskazał, iż możliwą formą udostępnienia informacji publicznej jest wgląd do dokumentów, co znacznie zmniejsza zakres koniecznych czynności. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 u.d.i.p., podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. W tym przypadku Powiatowy Inspektor stara się bezpodstawnie ograniczyć swoje obowiązki określone w powyższym przepisie poprzez nałożenie opłat za udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji gdy owe udostępnienie dotyczy przygotowania kopii postanowień i decyzji oraz nie generuje żadnych kosztów po stronie podmiotu zobowiązanego. Skarżący podkreślił, iż wskazana przez organ opłata w całości wynika z wliczenia do jej kosztów wynagrodzenia pracowników mających sporządzić odpowiedź. Przy czym w żaden sposób nie zostało wyjaśnione, dlaczego akurat kwota 4.815,14 zł jest konieczna do opłacenia ich pracy. Pogląd, że zaliczenie kosztów pracy pracownika sporządzającego po godzinach odpowiedź na wniosek jest poglądem odosobnionym i nie mającym szerszego poparcia w orzecznictwie. Natomiast jako koszty dodatkowe określone w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. można wymienić przykładowo koszty zakupu specjalnych nośników określonych we wniosku zawierających informacje publiczną np. płyty CD czy dyskietek, które w niniejszej sprawie nie są konieczne. W tym zaś przypadku zakres pracy koniecznej do wykonania nie jest na tyle szeroki aby uzasadnić fakt, że musi ona być wykonywana po godzinach pracy. Dodatkowo stanowisko strony przeciwnej nie zostało dostatecznie uzasadnione. Jest to szczególnie niewłaściwe w przedmiotowej sprawie bowiem nałożenie opłaty na podstawie art. 15 ust.1 u.d.i.p ma charakter uznaniowy i tylko odpowiednie szerokie uzasadnienie pozwała na ocenę jej zasadności. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek zawarty w piśmie procesowym organ wskazał, iż rejestry wskazane we wniosku skarżącego z dnia 5 lutego 2016 r. są jedynie niewielką częścią żądań wnoszonych do Powiatowego Inspektoratu w trybie informacji publicznej przez A.Z. Łącznie w latach 2014-2016 wpłynęło do organu 20 wniosków w zakresie udostępnienia rejestrów decyzji i postanowień. Niewątpliwie organy władzy publicznej są obowiązane do udostępniania informacji publicznych. Niemniej jednak, zgodnie z zapisami art. 83 ustawy Prawo budowlane do kompetencji organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z wymienioną regulacją prawną, organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania w ramach nadzoru m.in. w takich kategoriach jak: stany techniczne, kontrole, legalizacje, samowole, samowolne zmiany sposobu użytkowania, katastrofy budowlane. Są również organem właściwym w zakresie zawiadamiania o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, zawiadomienia o zakończeniu budowy, czy też rozpatrywania wniosków o pozwolenie na użytkowanie. Łącznie w latach 2011-2015 tj. w okresie będącym przedmiotem zainteresowania skarżącego, Powiatowy Inspektorat wydał ok. 18.500 decyzji i 12.300 postanowień. Ponadto, tylko w roku 2015 przeprowadzono ok. 7.200 kontroli, a ilość nowych spraw, które wpłynęły w 2015 r. liczy ok. 6.000 i ma tendencję wzrostową. Dodatkowo organy nadzoru budowlanego są zobowiązywane do przeprowadzenia działań zleconych przez organy nadrzędne. Tylko w roku 2015 Powiatowy Inspektorat przeprowadził 7 takich akcji. Organ podkreślił, iż zważywszy na szeroki zakres informacji żądanych przez A.Z. w odrębnych wnioskach, ich udostępnienie stanowi duże obciążenie organizacyjne finansowe dla Inspektoratu. Każdorazowe udzielenie odpowiedzi na wnioski skarżącego wymaga zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii żądanych dokumentów, a przy tym wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania Inspektoratu i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Mając zaś na uwadze wskazaną przez skarżącego inną formę udostępnienia żądanej informacji organ wyjaśnił, że jest ona bez znaczenia dla zakresu wykonywanych czynności mających na celu przygotowanie żądanej informacji do udostępnienia. Wobec powyższego zasadnym było ustalenie opłaty za udostępnienie A.Z. kolejnych kopii rejestrów. Pismem z dnia 5 lutego 2016 r. Powiatowy Inspektor, na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p, ustalił wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej na kwotę 4.815,14 zł i wezwał A.Z. do jej wniesienia na rachunek Inspektoratu w określonym terminie pod rygorem wniesienia roszczenia wobec wnioskodawcy. W piśmie tym wyjaśniono, że udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie spowoduje poniesienie przez Powiatowy Inspektorat dodatkowych kosztów. Zachodzi bowiem konieczność wykonania kserokopii pełnej ewidencji decyzji i postanowień z każdego oddziału za okres od dnia 1 listopada 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r., następnie dokonanie ich anonimizacji i ponowne skopiowanie zanonimizowanych rejestrów. Przy tak dużym zakresie żądanej informacji wykonanie tych czynności możliwe będzie jedynie w czasie niekolidującym z obowiązkami służbowymi, czyli po godzinach pracy. Następnie przy piśmie z dnia 5 kwietnia 2016 r. przekazano A.Z. zanonimizowane kopie żądanych rejestrów decyzji i postanowień z każdego oddziału za wnioskowany okres. Organ wskazał także, iż pismo z dnia 5 lutego 2016 r. informujące o wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej zaczęło budzić zastrzeżenia skarżącego dopiero po upływie prawie trzech miesięcy od dnia jego wydania. Jak natomiast stanowi art. 15 ust. 2 u.d.i.p., wnioskodawca po otrzymaniu informacji o wysokości opłaty ma możliwość dokonania zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofania wniosku. Skarżący nie skorzystał z tego uprawnienia. W piśmie procesowym z dnia 18 października 2016 r. uczestnik postępowania – Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. – przychyliło się do stanowiska skarżącego, zgodnie z którym organ w sposób niezgodny z prawem naliczył opłatę za udostępnienie informacji publicznej. Na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. skarżący oświadczył, iż wraz z wezwaniem do zapłaty kwoty 4.815,14 zł tytułem przygotowania wnioskowanej informacji nie otrzymał kalkulacji jej kosztów. Zdaniem skarżącego żądana kwota została znacznie zawyżona. Podczas rozprawy oświadczył, że otrzymał 46 kart stanowiących kserokopie decyzji i postanowień, z czego 4 karty były formatu A3. Po rozpoznaniu sprawy pod sygnaturą akt II SA/Wa 762/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżony akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 5 lutego 2016 r. nr PINB.OKiKW.0133.4.2016.EM w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Jak wskazywał w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, zasadą jest bezpłatność informacji publicznej, od której ustawodawca przewidział wyjątki określone w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Możliwość żądania opłaty za informację publiczną dotyczy tylko udzielenia takiej informacji na wniosek zainteresowanej osoby. Wysokość przedmiotowej opłaty odpowiadać ma kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 266/14. Ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 65). Muszą to być bezwzględnie koszty rzeczywiste, a nie hipotetyczne, szacunkowe, dopiero przewidywane. Zdaniem WSA w Warszawie analiza akt sprawy nie wskazała, aby koszty przygotowania żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia 25 stycznia 2016 r. informacji, stanowiły koszty rzeczywiste jej przygotowania. Po pierwsze, do wezwania skierowanego do wnioskodawcy nie załączono kosztorysu przedstawiającego wyliczenie tych kosztów, co uniemożliwiło zainteresowanemu ustalenie rzeczywistej ilości przygotowywanej informacji i ewentualnej modyfikacji swego wniosku. Po wtóre, z kalkulacji kosztów (k. - 2 akt administracyjnych, wspólnych ze sprawą o sygn. akt II SAB/Wa 160/16) wynika, iż udostępnieniu podlegało 12 kart formatu A4 i 84 kart formatu A3, co wymagało zaangażowania 16 osób w 4 Oddziałach Terenowych przez 5 godzin i 1 osoby w Oddziale Egzekucji przez 2 godziny pracy. Z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie zaś wynika, iż otrzymał on 46 kart z czego tylko 4 karty były formatu A3. To z kolei poddaje w wątpliwość potrzebę zaangażowania aż 17 pracowników w łącznym wymiarze 82 godzin do wyszukania, skserowania i anonimizacji 46 kart rejestrów, które same w sobie stanowią pewien zwarty zbiór. Tym samym nie jest to informacja wymagająca odszukania z szeregu akt, segregatorów, zbiorów dokumentów, powodująca ponadstandardową czasochłonność jej przygotowania. Przy czym istnieje sprzeczność pomiędzy szacowaną, a rzeczywistą ilością kart wymagających przygotowania i to blisko o połowę. Sąd I instancji nie podzielił zapatrywania strony skarżącej, iż organ nie może żądać zwrotu kosztów poniesionych na przygotowanie żądanej informacji na wniosek, jeżeli wiąże się to z kserowaniem znacznej ilości dokumentów wymagających dodatkowo przygotowania, poprzez niekiedy czasochłonny proces zabezpieczenia danych objętych ochrona prawną. Aby jednak móc zasadnie żądać zwrotu tych kosztów, podmiot udostępniający żądaną informację musi dokładnie wykazać poniesiony (a nie przewidywany, szacunkowy) koszt wiążący się ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub wykazać koszty związane z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1266/14). Zdaniem WSA w Warszawie w analizowanym przypadku ustalona opłata nie jest kwotą rzeczywistą, odnoszącą się do realizacji wniosku z dnia 25 stycznia 2016 r., lecz w świetle oświadczenia skarżącego kwotą zawyżoną, nie mającą pokrycia w sporządzonej kalkulacji, by nie powiedzieć zaporową, z uwagi na liczne wnioski kierowane przez skarżącego do Powiatowego Inspektora. Ustalenie opłaty za udzielenie informacji publicznej w taki sposób w żadnym wypadku nie może zostać uznane za koszty rzeczywiste, a przecież opłata ta ma być równa poniesionym kosztom. W żadnym przypadku ustalenie takich kosztów nie może prowadzić do uzyskania gratyfikacji przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji. W ocenie Sądu I instancji żądane w akcie (piśmie) z dnia 5 lutego 2016 r. koszty udostępnienia informacji publicznej nie zostały wyliczone zgodnie z zasadami określonymi w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., a zatem nie mogą rodzić dla strony żądającej udostępnienia informacji skutków, jakie przewiduje ten przepis. Żądanie to było zatem czynnością bezskuteczną (analogicznie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1266/14). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a, Zaskarżonemu kasacyjnie wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego tj. art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że nieprzedstawienie kalkulacji kosztów udostępnienia żądanej informacji w piśmie powiadamiającym wnioskodawcę o wysokości opłaty stanowiło naruszenie zasad określonych w powyższym przepisie; 2) przepisów postępowania, tj. art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., polegające na uchyleniu zaskarżonego aktu, pomimo braku wykazania, że przyjęte przez Sąd naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy; 3) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak spełnienia wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku, a w szczególności niewyjaśnienie przyczyn uznania za wiarygodne oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej jedynie w części, pomimo braku przyznania tej okoliczności przez organ administracji oraz sprzeczności tego oświadczenia z pismem skarżącego z dnia 24 maja 2016 r. zawartego w znanych Sądowi aktach sprawy o sygn. II SAB/Wa 160/16. Skarżący kasacyjnie podniósł, że kwestionuje ustalenia Sądu I instancji, jakoby organ udostępniający żądaną informację, doręczył wnioskodawcy jedynie 46 kart zawierających kserokopie ewidencji decyzji i postanowień, zamiast żądanych 96 kart (12 kart formatu A4 i 84 kart formatu A3). Uzasadnienie wyroku w tym zakresie wskazuje, że ustalenie to dokonane zostało jedynie w oparciu o oświadczenie skarżącego złożone do protokołu rozprawy, które w okolicznościach sprawy nie jest wiarygodne. Do oświadczenia A.Z. złożonego bezpośrednio przed wydaniem wyroku, organ nie mógł się ustosunkować wobec braku jego przedstawiciela na rozprawie. Treść oświadczenia nie tylko nie została przyznana przez organ, ale nie znajdowała oparcia w okolicznościach sprawy wynikających z akt dostępnych Sądowi. Przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym toczyły się równocześnie dwie sprawy ze skargi A.Z.: jedna - dotycząca bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej (sygn. akt II SAB/Wa 160/16), druga zaś dotycząca ustalenia opłaty (sprawa niniejsza o sygn. II SA/Wa 762/16). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd zapoznał się z aktami administracyjnymi wspólnymi dla tych spraw (k. 8 uzasadnienia), a zatem miał wiedzę o treści oświadczenia pełnomocnika A.Z. złożonego w piśmie z dnia 24 maja 2016 r. do akt sprawy o sygn. II SAB/Wa 160/16, w którym wnioskodawca przyznał, iż "organ ostatecznie udostępnił wnioskowaną przez skarżącego informację publiczną przy piśmie z dnia 5.04.2016 r. Skarżący otrzymał wnioskowaną informację w dniu r." W konsekwencji zdaniem skarżącego kasacyjnie - bezpodstawne jest stwierdzenie Sądu, że ustalona opłata nie jest kwotą rzeczywistą, odnoszącą się do realizacji wniosku z dnia 25.01.2016 r., lecz w świetle oświadczenia skarżącego kwotą zawyżoną, niemającą pokrycia w sporządzonej kalkulacji. W ocenie skarżącego kasacyjnie, bezzasadny jest drugi z zarzutów WSA w Warszawie, dotyczący naruszenia przez organ art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. poprzez niezałączenie do wezwania skierowanego do wnioskodawcy kosztorysu przedstawiającego wyliczenie kosztów, co uniemożliwiło zainteresowanemu ustalenia rzeczywistej ilości przygotowywanej informacji i ewentualnej modyfikacji swojego wniosku (str. 8 uzasadnienia wyroku). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wymóg przedstawienia wnioskodawcy kalkulacji kosztów nie wynika z treści art. 15 u.d.i.p., wobec czego zarzut Sądu nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie natomiast z przyjętą wykładnią 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia informacji ponoszący dodatkowe koszty, powiadomi wnioskodawcę o wysokości kosztów w terminie 14 dni od złożenia wniosku, aby umożliwić mu ewentualne dokonanie korekty wniosku w terminie kolejnych 14 dni (od powiadomienia o wysokości kosztów). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w okolicznościach niniejszej sprawy, brak jest podstaw do przyjęcia założenia, iż organ na żądanie wnioskodawcy nie przedstawiłby mu dokładnego wykazu kosztów, jednak wnioskodawca nie wystąpił o takie zestawienie. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem WSA w Warszawie (str. 9 uzasadnienia), że na tym etapie postępowania o udzielenie informacji publicznej, aby zasadnie żądać zwrotu kosztów, organ musi dokładnie wykazać koszt poniesiony a przewidywany, szacunkowy. Takiemu stanowisku przeczy teza postanowienia NSA z dnia 30.06.2015 r. sygn. akt I OSK 974/15, że choć w art. 15 ust. 1 ustawodawca upoważnił organ do pobrania opłaty w wysokości odpowiadającej rzeczywistości dodatkowych kosztów, to jednak w przepisie tym jest mowa o kosztach, które organ ma ponieść, a nie o kosztach które poniósł. Wyraźne kryteria ustalenia wysokości tej opłaty przemawiają za przyjęciem, iż istnieje możliwość weryfikacji, czy wskazany akt został wydany z ich uwzględnieniem, a tym samym podstawa do dokonania kontroli sądowej takiego aktu (Lex nr 1784/15). Jak wskazuje skarżący kasacyjnie Sąd uwzględniając skargę na akt w trybie art. 146 § 1 p.p.s.a., stosuje odpowiednio art. 145 § 1 pkt p.p.s.a., a zatem musi wykazać, że stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, zaś rozważań w tym zakresie uzasadnienie wyroku nie zawiera. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, podniesione uchybienia WSA w Warszawie, polegające na dokonaniu ustaleń faktycznych bez uwzględnienia całości materiału zawartego w aktach administracyjnych, a także bez należytego wyjaśnienia postawy prawnej, stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż pełne wyjaśnienie okoliczności związanych z ilością kart stanowiącej żądaną informację publiczną doręczoną wnioskodawcy, mogło wpłynąć na nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania - Stowarzyszenie [...], wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że w niniejszym postępowaniu Sąd I instancji uznał, że na podstawie akt postępowania oraz wyjaśnień A.Z. można stwierdzić, że udostępniona została inna liczba dokumentów, niż ta, co do której przygotowania organ podnosił konieczność poczynienia czasochłonnych działań przy jej udostępnieniu. Na wynik sprawy nie może mieć również wpływu fakt, że organ nie był obecny na rozprawie, a treść oświadczenia nie została przez niego przyznana, bowiem zgodnie z art. 107 p.p.s.a. nieobecność stron lub ich pełnomocników nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Stowarzyszenie podniosło nadto, iż jedną z podstawowych zasad związanych z trybem dostępu do informacji publicznej, jest umożliwienie bezpłatnego jej pozyskiwania. W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wskazywano, że wyjątek od tej zasady, ustanowiony w art. 15 u.d.i.p., nie może być interpretowany rozszerzająco, a naliczenie opłaty każdorazowo oceniać należy w wymiarze konkretnej sprawy. Niezasadne jest zatem stanowisko PINB, zgodnie z którym wyznaczając koszt za udostępnienie informacji publicznej, organ nie musi w sposób jasny i precyzyjny określić na co taki się rozkłada. Stosując się do normy, wyrażonej w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., celem wyznaczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, organ ma obowiązek wykazania, że poniesione koszty mają charakter kosztów dodatkowych (związanych z udzieleniem informacji publicznej w sposób inny niż zazwyczaj przyjęty lub wymagany przepisami prawa) oraz, że obciążenie kosztami wymaga od podmiotu zobowiązanego pobranie opłaty odpowiadającej wysokości tych kosztów (wykazanie, że opłata odpowiada faktycznie wymaganym kosztom). W ocenie Stowarzyszenia, na gruncie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. istnieje tym samym konieczność nie tylko przedstawienia wyliczonej kwoty, ale również jej uzasadnienie - tj. wskazanie, jakie konkretnie wydatki na taką się składają. Obowiązek taki spoczywa zaś na organie i nie można przy tym przyjąć, że szczegółowe wyliczenie przedstawia się wnioskodawcy jedynie na jego żądanie. Przyjęcie takiej argumentacji prowadziłoby do istotnego naruszenia zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej, szczególnie w sytuacji, w której jako przyczynę obarczenia kosztami wskazuje się jedynie czas pracy osób odpowiedzialnych za przygotowanie danych (której to przesłanki - jako niezgodnej z przepisami ustawy Stowarzyszenie nie akceptuje). W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.Z. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie organu według norm przepisanych. Zdaniem A.Z. zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ustalił opłatę za udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii rejestrów w dowolnej i całkowicie zaporowej wysokości. Była to kwota 4815,14 zł. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 15 u.d.i.p., bowiem wyraźnie wskazał w wyroku czemu uchybił organ przy ustalaniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej. WSA w Warszawie prawidłowo ustalił, że analiza akt sprawy nie wskazuje aby ustalone koszty były kosztami rzeczywistymi przygotowania i udostępnienia informacji publicznej. Organ w żaden sposób nie wykazał, że doręczył skarżącemu inną liczbę kopii wykazów niż wskazywana na rozprawie przez skarżącego faktycznie otrzymana liczba 46 kart. Trudno również uznać brak przedstawiciela organu na rozprawie za uzasadnienie zarzutu kasacyjnego, skoro organ był prawidłowo powiadomiony o terminie rozprawy sądowej. W związku z powyższym trudno jest uznać błędną wykładnię Sądu pierwszej instancji w zakresie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ustawy. Sąd precyzyjnie w uzasadnieniu wyroku wykazał uchybienia organu, co do braku podstaw do zastosowania opłaty oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy czym nie naruszył przepisów postępowania określonych w pkt 2 skargi kasacyjnej. Organ wyznaczył opłatę za udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy był jedynie uprawniony do wskazania poniesionych kosztów dodatkowych, których to wcale nie poniósł. Nie można pomijać faktu, że skarżący we wniosku złożył alternatywną formę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w postaci dostępu do dokumentów w siedzibie organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty ujęte w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób pozwalający na ich łączne rozpoznanie, wynika z nich bowiem, że zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Przechodząc do podniesionych w skardze kasacyjnej kwestii w pierwszej kolejności należy podkreślić, że w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca ustanowił jako zasadę bezpłatny dostęp do informacji publicznej. Przewidziany w art. 15 powołanej ustawy wyjątek od tej zasady dotyczy poniesienia przez podmiot zobowiązany dodatkowych kosztów i znajduje zastosowanie w dwóch przypadkach. Pierwszy z nich obejmuje koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji, innym niż jedna z form określonych w art. 12 ust 2 pkt 2 u.d.i.p., zaś drugi wiąże się z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stąd też NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że realizacja wniosku skarżącego uzasadniała żądanie zwrotu kosztów poniesionych na przygotowanie informacji ze względu na konieczność kserowania większej liczby dokumentów, wymagających ponadto dodatkowego opracowania. Kwestią wymagającą rozważenia jest natomiast wysokość opłaty naliczonej z tego tytułu przez organ. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że PINB dla m.st. Warszawy określił koszty związane z udostępnieniem żądanej informacji publicznej na kwotę 4.815,14 zł, o czym zawiadomił wnioskodawcę pismem z dnia 5 lutego 2016 r. Z kolei liczba kart udostępnionych kopii dokumentów tj. została ustalona przez Sąd I instancji na podstawie oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie (46 kart), nie zakwestionowanego skutecznie w toku postępowania przez organ. NSA zauważa, że akta administracyjne nie zawierają żadnej informacji, ile kart kopii zostało faktycznie przesłanych wnioskodawcy. W szczególności nie wynika to z kosztorysu znajdującego się w aktach administracyjnych. W pismach procesowych organu wnoszonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego również nie odniesiono się do tej kwestii. Ponadto organ nie podał, ile decyzji i postanowień zostało wydanych w okresie objętym wnioskiem. Stąd też nie jest jasne, z czego wynika wskazywana przez PINB konieczność zaangażowania aż 17 osób do kopiowania i anonimizacji wnioskowanych dokumentów. Na marginesie należy tu zauważyć, że zgodnie ze stanowiskiem reprezentowanym w doktrynie, dopuszczalne jest jedynie pobieranie opłat odpowiadających dodatkowym kosztom, które zmuszony jest ponieść podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Nie należy utożsamiać tego pojęcia z kosztami dodatkowej aktywności organu bądź jego pracowników np. koniecznością wykonania dodatkowej pracy, ale poniesieniem rzeczywistych kosztów np. kopiowania dokumentów (por. S. Szuster, Komentarz do art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, LEX 2003). W ocenie NSA powyższe okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że PINB dla m.st. Warszawy nie zakwestionował skutecznie stanowiska Sądu I instancji w odniesieniu do zawyżonej kwoty opłaty. Wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie trafnie zauważyła, że art. 15 u.d.i.p. nie nakłada na organ obowiązku przedstawienia wnioskodawcy kalkulacji kosztów związanych z udostępnieniem żądanej informacji, nie zmienia to jednak faktu, że z dołączonego do akt administracyjnych kosztorysu nie wynika, że wszystkie wymienione tam koszty były rzeczywiście niezbędne dla celu przygotowania zanonimizowanych kopii, w szczególności w odniesieniu do czasu poświęconego na wykonanie tego zadania przez pracowników organu oraz samej liczby osób zajmujących się realizacją wniosku. Jak bowiem wskazano wcześniej, organ nie podał w kosztorysie ani w żadnym innym piśmie na etapie postępowania jurysdykcyjnego, a następnie sądowego, ile kart udostępnił wnioskodawcy i ile decyzji oraz postanowień wydał w okresie objętym wnioskiem. W konsekwencji NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że kwota dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej nie została udokumentowana w sposób pozwalający uznać, że odpowiada ona realnym wydatkom. W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że opłata określona w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. musi wynikać z konieczności poniesienia kosztów realizacji wniosku, możliwych do zweryfikowania pod względem prawidłowości ich wyliczenia. Nie można bowiem zapominać, że przewidziany w powołanym przepisie wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej nie może służyć innym celom niż sfinansowanie sposobu jej udostępnienia w indywidualnym przypadku. Opłata nie powinna mieć zarazem charakteru zaporowego, co skutkowałoby faktycznym pozbawieniem strony prawa do uzyskania informacji o działalności organów publicznych. NSA dostrzega jednocześnie sygnalizowany przez organ w związku z niniejszą sprawą problem składania przez tego samego wnioskodawcę licznych wniosków o udzielenie informacji publicznej w szerokim zakresie. Jednakże tego rodzaju żądania, których realizacja zakłóca normalny tok funkcjonowania organu, należałoby rozpatrywać z uwzględnieniem przepisów regulujących zasady udostępniania informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Ze wskazanych wyżej przyczyn zarzuty ujęte w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Z kolei w punkcie 3 skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że powołany przepis określa elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, stanowiąc, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczny zarzut kasacyjny jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia można uznać za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie NSA treść wydanego w rozpatrywanej sprawie orzeczenia i jego uzasadnienie pozwala jednoznacznie ustalić motywy, jakimi kierował się Sąd I instancji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie i umożliwia poddanie go kontroli instancyjnej Sądu odwoławczego. Jednocześnie w nawiązaniu do powyższych uwag podkreślenia wymaga, że podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę orzeczenia lub dokonanej przez ten Sąd oceny prawnej rozpatrywanych zagadnień, do tego zaś w istocie zmierzała strona skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 311/15 – publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe zarzut zawarty w punkcie 3 skargi kasacyjnej został uznany za nietrafny. Reasumując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne. Stąd też NSA, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. W przedmiocie kosztów postępowania NSA orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. ze względu na nieznaczny nakład pracy pełnomocnika przy sporządzaniu odpowiedzi na skargę kasacyjną w trzech jednorodnych sprawach tego samego skarżącego. Z kolei art. 204 pkt 2 p.p.s.a. nie pozwala na zasądzenie od organu na rzecz uczestnika postępowania (nie będącego skarżącym) zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.