I OSK 139/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 274/22 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 28 stycznia 2022 r. nr KO.411.2275.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 274/22, oddalił skargę J. T.. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 28 stycznia 2022 r. nr KO.411.2275.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez - dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., - naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącego renty pozbawia go prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 w zw. z art. 79a K.p.a.. oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o uznaniu okoliczności pobierania renty za negatywną przesłankę ustalenia jego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącego do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do renty; tym samym nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą rentę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przywołując orzecznictwo sądowe, rozwinięto w/w argumentację. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego w postaci art. 17 ust.1 pkt 4 i art.17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 9 w zw. z art. 79 a k.p.a. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest to, czy skarżący, mający ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, jest z tego powodu pozbawiony możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzją z dnia 15 marca 2021 r. ZUS Odział w Toruniu ponownie ustalił dla skarżącego rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki oddalił skargę J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 28 stycznia 2022 r. nr KO. 411.2275.2021 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 6 grudnia 2021 r., znak: GOPS.5253.6.4.2021 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką J. T. Powodem wydania decyzji odmownej przez organ pierwszej instancji było stwierdzenie, że niepełnosprawność J. T. powstała po ukończeniu 25 roku życia oraz, że osoba sprawująca opiekę – J. T. – jest uprawniony do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Organ drugiej instancji, po rozpatrzeniu odwołania, zgodził się z tym, że korzystanie z renty przez skarżącego jest przeszkodą w uzyskaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego okoliczność ustalenia skarżącemu prawa do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy skutkuje brakiem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Organ wskazał ponadto, że ustawodawca nie przewidział również możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, czy rentowym, a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Ponadto Kolegium wywiodło, że z przedłożonej decyzji ZUS z dnia 15 marca 2021 r. wynika, iż wnioskodawca jest uprawniony do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, co – w ocenie organu – także stanowi, że nie jest spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ponieważ tylko osoba zdolna do pracy może rezygnować z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania. Kolegium podzieliło w całości stanowisko Wójta Gminy K. Wojewódzki Sąd Administracyjny, przywołując brzmienie art. 17 ust. 1 i 5 u.ś.r., wskazał, że ustawodawca ściśle sprecyzował warunki ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które musi spełniać osoba sprawująca opiekę oraz osoba wymagająca opieki, przy jednoczesnym braku wystąpienia przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Jednym z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu, jeśli zatem skarżący, jako opiekun osoby niepełnosprawnej, ma ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, to nie ma on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podkreślił, że ustawodawca nie pozostawił tu osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury, czy renty, możliwości wyboru pomiędzy świadczeniami z FUS i z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd podkreślił, że skarżący nie może wypełnić normy z art. 17 ust. 1 u.ś.r ponieważ jest całkowicie niezdolny do pracy, zaś musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że w okolicznościach niniejszej sprawy istotnym jest, iż ustawodawca w treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, czy rentowym, a świadczeniem pielęgnacyjnym pomimo, iż w regulacjach w zakresie zabezpieczenia społecznego takie zapisy zamieścił w sytuacji zbiegu innych świadczeń i był to zabieg celowy ustawodawcy. Sytuacja bowiem osoby, która nabyła prawo do emerytury, czy renty, jest nieco inna niż osoby, która takiego prawa nie ma, a jest osobą czynną zawodowo. Sąd nie podzielił także stanowiska przedstawionego w skardze, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prawidłowo zinterpretowany powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji osoby pobierającej świadczenie rentowe w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej renty. Zdaniem Sądu, gdyby w takich sytuacjach racjonalny ustawodawca chciał wprowadzić tego rodzaju regulacje przewidujące pomniejszanie przysługujących świadczeń, ze względu na zaistnienie okoliczności co do zasady wykluczających ich przyznanie, to uczyniłby to wprost, czego przykładem jest chociażby mechanizm pozwalający na przyznanie zasiłku rodzinnego przy przekroczeniu kryterium dochodowego wprowadzony w art. 5 ust. 3 u.ś.r. Sąd uznał zatem, że skoro ustawodawca nie wprowadził w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. w tym zakresie żadnych wyjątków, ani nie przewidział mechanizmu "złotówka za złotówkę", tak jak to ma miejsce w art. 5 ust. 3 u.ś.r. w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, to w rezultacie, w przypadku posiadania ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, wyeliminowana będzie możliwość przyznania tak świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, jak i świadczenia pomniejszonego o kwotę otrzymywanej emerytury lub renty. Przedstawione stanowisko Sądu I instancji tylko częściowo zasługuje na aprobatę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już bowiem stanowisko, że samo ustalenie, iż wnioskodawcy przysługuje prawo do emerytury ( renty) nie pozbawia prawa do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Dlatego poczynione przez Sąd Wojewódzki rozważania dotyczące art. 17 ust.5 pkt 1 u.ś.r. nie zasługują na aprobatę. Trzeba jednakże mieć na uwadze, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest wykazanie przez wnioskodawcę spełnienia kluczowej przesłanki. Tą przesłanką, zgodnie z art.17 ust.1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest brak podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z jej akt, wnioskodawca ma ustalone -decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Toruniu z dnia 15 marca 2021 r., znak: [...] - prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Należy zatem stwierdzić, że dyspozycja normy z art. 17 ust.1 u.ś.r. odwołuje się do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego, w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Skoro skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy, to należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nie jest spełniona podstawowa przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego: rezygnacja z zatrudnienia lub też brak możliwości podjęcia zatrudnienia. W ustawie z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz.U. tj. 2023 r., poz. 1251) ustawodawca zdefiniował, że całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy ( art. 12 ust.2). Nadmienić należy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 dotyczy wyłącznie osób mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem składu orzekającego, nietrafny okazał się zarzut kasacyjny oparty na art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Już tylko z tej przyczyny skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. W sprawach z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do renty lub emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. Informacja o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury (na podstawie art. 9 i art. 79a k.p.a.) powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury lub renty. W przypadku uznania, że przesłanek tych wnioskodawca nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane. Należy zauważyć, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się notatka pracownika OPS z dnia 9 listopada 2021 r. (k-16 akt adm.), w której pracownik socjalny podał, że informował skarżącego o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. W odpowiedzi, skarżący na piśmie oświadczył, że do dnia 9 listopada 2021 r. nie zawiesił renty i uczyni to dopiero po przyznaniu mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący, mimo pouczenia organu, nie zawiesił pobierania renty, to tym bardziej czyni niezasadnymi zarzuty procesowe skargi kasacyjnej. Wobec tego należy stwierdzić, że Sąd zasadnie podtrzymał stanowisko organu o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. To zaś oznacza, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.