I OSK 139/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 808/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 27 kwietnia 2021 r. nr NWXIV.7581.3.10.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania Województwa Śląskiego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 808/21, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 27 kwietnia 2021 r. nr NWXIV.7581.3.10.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 6 lipca 2020 r. Stowarzyszenie [...] w W. (dalej: Stowarzyszenie, wnioskodawca, skarżący) zwróciło się do Starosty Cieszyńskiego z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, tj. działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w gminie B., obręb G.W., na rzecz wnioskodawcy, będącego poprzednim właścicielem nieruchomości, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości - o przyznanie odszkodowania w wysokości równej wartości nieruchomości wywłaszczonej ustalonej przez biegłego; ewentualnie o przyznanie nieruchomości zamiennej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wymienione nieruchomości położone w G.W. stanowiły własność [...], co potwierdzają wyciągi z ksiąg wieczystych. Przedwojenna własność w G.W. to dawna Centralna Szkoła Instruktorów Zuchowych - kolebka ruchu zuchowego i gospodarstwo rolne prowadzone dla własnych potrzeb. Działał tu także Harcerski Uniwersytet Ludowy dla drużynowych wiejskich. Po wojnie, po krótkim 2,5-letnim okresie faktycznego władania nieruchomością (1945-1947) i odbudowaniu budynków zdewastowanych w czasie okupacji, z przyczyn polityczno-społecznych, wbrew swej woli, Stowarzyszenie zostało wywłaszczone i pozbawione posiadania tej nieruchomości. Doprowadziło to do nabycia własności w drodze zasiedzenia (przy czym de facto było to działanie mające charakter wywłaszczenia, a nie nabycia cywilno-prawnego) przez Skarb Państwa, działający przez Beskidzki Zespół Leczniczo-Rehabilitacyjny w J. z dniem [1 stycznia] 1967 r. co stwierdził postanowieniem z dnia 26 kwietnia 1977 r. sygn. akt I Ns 174/76 (dalej postanowienie I Ns 174/76) Sąd Rejonowy w Cieszynie. Wnioskodawca, odwołując się do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. "1997 Nr 115, poz. 741", dalej ugn), stwierdził, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie jest zależne od sposobu (formy) nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości na cele uzasadniające wywłaszczenie. Instytucja wywłaszczenia ma zastosowanie nie tylko do wywłaszczeń na podstawie rzeczonej ustawy, ale także do przypadków, gdy wywłaszczenie dokonane zostało na podstawie aktów normatywnych poprzedzających tę ustawę. Art. 136 ust. 1 ugn wprowadza zakaz używania wywłaszczonych nieruchomości na inny cel niż ten, na który nastąpiło wywłaszczenie. W stanie faktycznym sprawy zajęcie przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządu terytorialnego przedmiotowej nieruchomości nie było uzasadnione konkretnym celem publicznym. Nie ma istotnych celów, by Skarb Państwa koniecznie prowadził działalność i posiadał własność na tych nieruchomościach. Nie ma powodów, dla których nieruchomości te miałyby być własnością Skarbu Państwa. Odwołując się do uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego [nie podano sygnatury uchwały - uw. NSA] i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11, wnioskodawca podkreślił, że jeżeli cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomości nie jest realizowany albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia tej własności przez podmiot publiczny. Dlatego wniosek jest zasadny. Pismem z 7 października 2020 r. uzupełniono wniosek, wyjaśniając że wnioskodawca nosi nazwę [...] i jest wychowawczym, patriotycznym, dobrowolnym oraz samorządnym stowarzyszeniem, które jest tożsame ze [...] w W., którego prawo własności wnioskowanych do zwrotu nieruchomości ujawnione zostało na podstawie orzeczenia Wojewody Śląskiego z 27 listopada 1936 r. Potwierdza to postanowienie Sądu Rejonowego w Płocku z 25 stycznia 1995 r., sygn. akt I Cr 326/94; zaświadczenie Starosty Powiatu Warszawskiego z 4 stycznia 2001 r., a także wypisy z rejestru stowarzyszeń [...] i fotokopie z akt rejestrowych Krajowego Rejestru Sądowego. W świetle powyższego, obecny wnioskodawca jest tożsamy z podmiotem będącym właścicielem ujawnionym w księdze wieczystej Lwh [...] w G.W. Decyzją z 10 lutego 2021 r. nr [8] znak WN.6821.60.2020.Si (dalej decyzja nr 8) Starosta Cieszyński [wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej] (dalej Starosta) umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (działek wymienionych we wniosku) położonej w gminie B., obręb G.W. W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że wnioskiem z 6 lipca 2020 r. wnioskodawca wystąpił o zwrot nieruchomości. Wniosek ten został złożony w trybie wynikającym z przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r. poz. 801, dalej nowelizacja kwietniowa) i ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568, dalej uCOVID), a także ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875, dalej ustawa z 14 maja 2020 r.). Starosta potwierdził, że - m.in. - wymienione we wniosku nieruchomości wpisane zostały 28 lutego 1938 r. na rzecz [...] na podstawie orzeczenia Wojewody Śląskiego z 27 listopada 1936 r. Nr 3754/D w księdze wieczystej Lwh [...] G.W. Na podstawie wniosku z 17 lipca 1948 r. nr 146/48 i [za]świadczenia (verba legis - art. 1 ust. 1 in medio dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej - Dz.U. nr 39 poz. 333, dalej dekret z 1946 r. - uw. NSA) Starosty Powiatowego w Cieszynie z 9 lipca 1948 r. Rol.II/12/4/57/48, prawo własności nieruchomości objętej wymienioną księgą wieczystą wpisano na rzecz Skarbu Państwa. Podstawą zaświadczenia był art. 1 dekretu z 1946 r. i [§ 1] rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 30 kwietnia 1947 r. w sprawie przekazania starostom czynności dotyczących wpisywania w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej [(Dz.U. nr 41 poz. 200)]. Starosta przedstawił kolejne podziały dotyczące wpisanych do ksiąg wieczystych nieruchomości. Decyzją z 18 września 2000 r. nr PPM.V-7723/109/2000 Wojewoda Śląski stwierdził nabycie przez Województwo Śląskie prawa własności nieruchomości położonej w B., obręb G.W. (dotyczące części wymienionej nieruchomości), które [to prawo] ujawniono w księdze wieczystej. Na podstawie projektu podziału z 5 grudnia 2003 r., (inna część tej nieruchomości) została podzielona, a podział ten zatwierdził decyzją z 31 grudnia 2003 r. nr G-6011/ 1/1176/2003 Wójt Gminy B. Umową darowizny z 1 lipca 2005 r., Rep. A nr [...], właścicielem nieruchomości nr: [...], [...] stała się Gmina B., której prawo własności ujawniono w księdze wieczystej [...] na podstawie wymienionej decyzji Wójta Gminy B. (art. 98 ust. 1 ugn). Gmina B. nabyła prawo własności działek nr: [...] i [...] (księga wieczysta [...]). Nieruchomość nr [...], na podstawie umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży z dnia 19 kwietnia 2005 r. Rep. A nr [...], stała się własnością osoby fizycznej (księga wieczysta [...]). Starosta wyjaśnił, że - rozpoznając wniosek - bada się spełnienie dwóch przesłanek, tj. ustalenie czy wnioskodawca ma przymiot strony w prowadzonym postępowaniu oraz czy nieruchomość zalicza się do nieruchomości wywłaszczonych. W zakresie pierwszej przesłanki stwierdzono, że - na podstawie przedstawionych w sprawie dokumentów - wnioskodawca jest tożsamy z podmiotem będącym właścicielem ujawnionym w księdze wieczystej Lwh [...] w G.W., co pozwala na przyznanie mu statusu strony postępowania. W odniesieniu do drugiej przesłanki, zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powyższe przepisy rozciągnięte zostały na nieruchomości nabyte na podstawie przepisów wskazanych w art. 216 ugn. Stąd zasadniczą kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy nieruchomość przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów dotyczących reformy rolnej może być zaliczona do nieruchomości wywłaszczonych bądź przejętych lub nabytych w trybie aktów normatywnych wymienionych w art. 216 ugn. Zdaniem organu, przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona. Z konstrukcji art. 136 ust. 3 i 4 ugn wynika wykładnia pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", czyli nieruchomość w stosunku do której Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia sensu stricto, tj. na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym w oparciu o obowiązujące przepisy - wymienione w art. 216 ugn. Przepis ten ma charakter wyczerpujący i nie jest możliwa jego wykładnia rozszerzająca. Analiza tych regulacji prowadzi do wniosku, że przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co powoduje, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3, 4 i art. 216 ugn. Odnosząc się do żądania w dalszej części wniosku, tj. w przypadku nieuwzględniania wniosku o zwrot nieruchomości, przyznanie odszkodowania ewentualnie przyznanie nieruchomości zamiennej, Starosta stwierdził, że - zgodnie z art. 142 ust. 1 ugn - o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w drodze decyzji. Wynika z tego, że aktualne przepisy nie przewidują ustalenia odszkodowania bądź przyznania nieruchomości zamiennej (w postępowaniu administracyjnym) w przypadku braku podstaw do uwzględnienia wniosku o zwrot. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2021 r. nr NWXIV.7581.3.10.2021 (dalej decyzja z 27 kwietnia 2021 r.) Wojewoda Śląski (dalej Wojewoda), po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia, na podstawie art. 138 § 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnianiu Wojewoda stwierdził, że podstawą żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz.U. z 2020 r. poz. 1990, zm. z 2019 r. poz. 2020; z 2021 r. poz. 11 i 234 - tempus regit actum - uw. NSA], dalej ugn). Uprawnienie to wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku o zwrot (art. 136 ust. 7 ugn). Na mocy art. 216 ugn, rozszerzono możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie wskazanych tam przepisów. Wojewoda podkreślił, że art. 136 ust. 3 ugn, który w niniejszej sprawie stanowił podstawę żądania, odnosi się wyłącznie do nieruchomości wywłaszczonych. Zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach określonych w ugn wyznaczają obecnie art. 136 ust. 3 i art. 216 ugn. Przez pojęcie "nieruchomości wywłaszczonej" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na mocy indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów, regulujących ogólne zasady i tryb odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Rozszerzenie możliwości zwrotu stanowi jedynie art. 216 ugn. Wojewoda wskazał, że nawet gdyby doszło do wywłaszczenia wymienionych we wniosku działek, to wobec złożenia przedmiotowego wniosku w dniu 9 lipca 2020 r. nastąpiło to po terminie przewidzianym dla tej czynności, tj. po 7 lipca 2020 r. Zgodnie z art. 136 ust. 7 ugn, ewentualne roszczenie w tym zakresie wygasło. Wymieniony przepis ustanowiony został mocą nowelizacji kwietniowej, która wprowadziła także 12-miesięczny ustawowy termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości - bez względu na upływ czasu od wywłaszczenia. Termin ten został wstrzymany artykułem 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 374, dalej uCOVID) i przywrócony następnie na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875, dalej ustawa z 14 maja 2020 r.). Ostatecznie termin na złożenie wniosku o zwrot upłynął 7 lipca 2020 r. Zdaniem Wojewody, Starosta błędnie uznał, że przedmiotowy wniosek złożono w terminie. Wyjaśnił, że - zgodnie z art. 61 § kpa - datą wszczęcia postępowania na żądnie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a nie dzień nadania w placówce pocztowej, jak przyjął to organ I instancji. Wniosek doręczono 9 lipca 2020 r. - z uchybieniem terminu. Wojewoda wyjaśnił, że data nadania pisma w placówce pocztowej ma znacznie dla dochowania terminów procesowych, a nie materialnych. Wojewoda podkreślił, że w sytuacji ustalenia, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została wywłaszczona, nie ma znaczenia ewentualne dochowanie terminu określonego w art. 136 ust. 7 ugn, gdyż termin ten odnosi się wyłącznie do nieruchomości wywłaszczonych (zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach określonych w tej ustawie wyznaczają art. 136 ust. 3 i art. 216 ugn) . Zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, gdy w przepisach brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku w trybie administracyjnym bądź doszło do upływu terminu, po którym jednostka nie może domagać się przysługującego jej uprawnienia, należy odmówić wszczęcia postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że załatwienie sprawy winno nastąpić w formie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, bez konieczności dogłębnych ustaleń. Skoro Starosta wszczął postępowanie, to zaszła konieczność jego umorzenia. Skutek obu rozstrzygnięć jest ten sam - brak możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nie rozpatrzył wniosku o przyznanie odszkodowania równego wartości przedmiotowej nieruchomości lub nieruchomości zamiennej. Rozstrzygnięcie (sentencja) kontrolowanej decyzji jednoznacznie potwierdza, że dotyczy ona jedynie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wzmianka w treści uzasadnienia decyzji, że obecne przepisy nie przewidują możliwości ustalenia odszkodowania bądź przyznania nieruchomości zamiennej w przypadku braku podstaw do uwzględniania wniosku o zwrot nie jest rozstrzygnięciem. Oznacza to, że nie doszło do rozstrzygnięcia w tym zakresie. W ocenie Wojewody, z uwagi na odmienny charakter i różne przepisy określające przesłanki dochodzenia obu roszczeń - należy je rozpatrywać w odrębnych postępowaniach. Wniosek o odszkodowanie winien zostać rozpatrzony odrębnie, a w sytuacji braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie, należy odmówić jego wszczęcia. Stowarzyszenie Związek Harcerstwa Polskiego wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, zarzucając decyzji z 27 kwietnia 2021 r. naruszenie szeregu przepisów kpa oraz prawa materialnego - art. 136 ust. 3 ugn przez błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten odnosi się wyłącznie do nieruchomości wywłaszczonych, natomiast zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadzie tej ustawy wyznacza art. 136 ust. 3 i art. 216 ugn oraz utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania, mimo istnienia przesłanek do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem II SA/Gl 808/22 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji, dokonana według kryterium zgodności z prawem, wykazała, że nie naruszają one ani przepisów wskazywanych w skardze, ani innych przepisów, co w konsekwencji musiało doprowadzić do jej oddalenia. Skład orzekający w sprawie podkreślił, że - dokonując kontroli kwestionowanych aktów - istotna była odpowiedź na trzy podstawowe kwestie, które w tej sprawie zaistniały: ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania, tzn. czy składające w sprawie wniosek Stowarzyszenie [...] w W. jest następcą prawnym [...] - właściciela nieruchomości położnych w G.W.; ustalenie, czy wnioskowana do zwrotu nieruchomość zalicza się do nieruchomości wywłaszczonych, tzn. czy w sprawie możemy mówić o wywłaszczeniu wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Trzecią kwestią w sprawie było ustalenie, czy ów wniosek złożono w terminie przewidzianym w ustawie - w art. 136 ust. 7 ugn, wprowadzonym ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zmienionym dodatkowo ustawą o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Na pierwsze z postawionych pytań Sąd I instancji udzielił odpowiedzi twierdzącej. Z dokumentacji załączonej do wniosku o zwrot nieruchomości i dołączonej w trakcie postępowania przed organem I instancji wynika, że [...] z siedzibą w Warszawie (KRS [...]) jest tożsamy z właścicielem ujawnionym w księdze wieczystej Lwh [...] gminy katastralnej G.W. o nazwie Związek Harcerstwa Polskiego w Warszawie. Świadczy o tym, m.in., postanowienie Sądu Rejonowego w Płocku z 23 września 1994 r. I Ns 284/94 i kopia zaświadczenia Starosty Powiatu Warszawskiego z 4 stycznia 2001 r. W odniesieniu do kwestii ustalenia, czy wnioskowana do zwrotu nieruchomość zalicza się do nieruchomości wywłaszczonych, odpowiedź, w ocenie składu orzekającego, musiała brzmieć negatywnie. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 2 ugn). Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3 ugn). Zasadnie skarżący twierdził, że wywłaszczenie, w szerokim znaczeniu tego słowa, oznacza wszelkie formy ingerencji państwa w prawa własności przysługujące innym podmiotom. Przedmiotem wywłaszczenia jest prawo rzeczowe, a skutkiem przejście prawa na rzecz Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo wygaśnięcie prawa (co nie może dotyczyć własności) bądź ograniczenie wykonywania prawa. Sąd I instancji podkreślił, że konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia jest o wiele szersze niż treść, jaką nadał temu pojęciu art. 112 ust. 2 ugn. Wielokrotnie podkreślał to Trybunał Konstytucyjny, m.in., w wyroku z 14.3.2000 r. P 5/99, OTK 2000/2/60, w którym zaznaczył, że pojęcie wywłaszczenia zawarte w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP)] winno być rozumiane szeroko, jako wszelkie pozbawienie własności, bez względu na formę, co nie oznacza jednak dowolności ustawodawcy w sięganiu po rozmaite formy pozbawiania własności, nawet przy zachowaniu przesłanek celu publicznego i słusznego odszkodowania. Mogą też istnieć odmienne formy wywłaszczania wprowadzane innymi aktami normatywnymi (ustawą, dekretem). Jedną z form wywłaszczania w szerokim słowa znaczeniu jest nacjonalizacja. Wywłaszczenie dokonywane na podstawie ugn przeprowadzane jest w postępowaniu administracyjnym, w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, przez wydanie decyzji (art. 112 ust. 2 ugn), może dotyczyć tylko nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne lub nieruchomości, dla których wydana została ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 112 ust. 1 ugn), może nastąpić, tylko jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3 ugn) i następuje w celu realizacji celu publicznego - jednego z celów wymienionych w art. 6 ugn lub celu publicznego określonego w innej ustawie. Nie jest wywłaszczeniem, w rozumieniu art. 112 ugn, nacjonalizacja dokonywana w trybie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podstawą objęcia władztwa nad nieruchomością położoną w G.W. było [za]świadczenie [verba legis - uw. NSA] Starosty Powiatowego w Cieszynie z 9 lipca 1948 r. Rol.II/12/4/12/57/48, które zostało wydane na mocy art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1948 r. o wpisywaniu do ksiąg wieczystych hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. nr 39 poz. 233) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 30 kwietnia 1947 r. w sprawie przekazywania Starostom czynności dotyczących wpisywania w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności przejętych na cele reformy rolnej zgodnie z art. 2 ust. 1e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ugn, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 [zd. 1] ugn). O rozszerzeniu możliwości zwrotu nieruchomości stanowi art. 216 ugn, zgodnie z którym przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości (rozdziału 6 [Działu III]) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego, a także w myśl ust. 2 tego przepisu do nieruchomości przejętych na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz na mocy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wśród powyższych przepisów nie wymieniono dekretu PKWN z 6 września 1944 r. Zdaniem Sądu I instancji, nie oznacza to, że strona skarżąca nie może ubiegać się o ewentualne odzyskanie nieruchomości przejętej na mocy wymienionego dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ale nie jest to droga w trybie przewidzianym w art. 136 ust. 3 ugn [s. 15 akapit 2 uzasadnienia wyroku II SA/Gl 808/21]. W świetle powyższych ustaleń, Starosta zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w trybie art. 105 § 1 kpa. W takiej sytuacji organ administracji publicznej winien odmówić wszczęcia postępowania w trybie art. 61a kpa. Skoro postępowanie zostało już wszczęte, to jedyną formą jego zakończenia mogło być tylko jego umorzenie. W uzasadnieniu wyroku II SA/Gl 808/22 wskazano, że - w myśl art. 136 ust. 7 ugn - uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. Przepis ten dodany został nowelizacją kwietniową. W przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 2 ust. 1 nowelizacji kwietniowej). Ustawę z 4 kwietnia 2019 r. opublikowano w Dzienniku Ustaw z dnia 29 kwietnia 2019 r. pod poz. 801. Stosownie do treści przepisu przejściowego, ustawa ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a to oznacza, że do krajowego porządku prawnego weszła w życie 14 maja 2019 r. Tym samym, termin do składania wniosków o zwrot nieruchomości spełniających wymogi przewidziane przywołanym przepisem upływał z dniem 14 maja 2020 r. W okresie obowiązywania tej regulacji zaistniały wydarzenia związane z wystąpieniem pandemii, które ostatecznie, stosownie do postanowień ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568), wprowadziły zawieszenie terminów w postępowaniu administracyjnym, co spowodowało, że termin ten ostatecznie upływał w dniu 7 lipca 2020 r. Skarżący wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości datował na dzień 6 lipca 2020 r. i w tym dniu nadał to pismo drogą pocztową. Do Starostwa Powiatowego w Cieszynie wpłynęło ono dnia 9 lipca 2020 r. Starosta przyjął, że wniosek złożono w terminie, uznając za zachowanie tego terminu datę nadania przysyłki u operatora pocztowego. Wojewoda stanowiska tego nie podzielił. Sąd I instancji w pełni zgodził się z argumentacją organu II instancji w tym zakresie. Niniejsze postępowanie wszczęte zostało bowiem na wniosek strony. Datą wszczęcia postępowania na wniosek strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa), a nie data złożenia takiego żądania u operatora pocztowego. Przez dzień doręczenia żądania należy rozumieć dzień wpływu podania zawierającego żądanie do kancelarii właściwego organu. W niniejszej sprawie o wpływie przedmiotowego wniosku do organu - Starostwa - świadczy prezentata z datą wpływu 9 lipca 2020 r. Nie może być wątpliwości, że skoro termin złożenia przedmiotowego wniosku ostatecznie upływał w dniu 7 lipca 2020 r., a pismo doręczone zostało organowi dnia 9 lipca 2020 r., to nastąpiło to z uchybieniem terminu. Nie można zarzucić Wojewodzie naruszenia art. 61 § 3 w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 kpa. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że nie ma to decydującego znaczenia w sprawie i nawet dochowanie tego terminu w sprawie nie miałoby znaczenia wobec wcześniejszego ustalenia, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została wywłaszczona. W kwestii nierozpatrzenia wniosku skarżącego w całości - z pominięciem części dotyczącej przyznania odszkodowania lub nieruchomości zamiennej - Sąd I instancji stwierdził, że chociaż faktycznie z sentencji decyzji I instancji wynika, że organ odniósł się tylko do umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to w uzasadnieniu tej decyzji organ odniósł się także do pozostałej części wniosku, informując o braku możliwości ustalenia odszkodowania bądź przyznania nieruchomości zamiennej w przypadku braku podstaw do uwzględniania wniosku o zwrot nieruchomości. O ile należy podzielić twierdzenie Wojewody, że stanowisko to winno być wyrażone w sentencji decyzji, to nie jest to istotne naruszenie mające wpływ na wynik niniejszej sprawy, które uzasadniałoby uchylenie decyzji. Skarżący nie wniósł o uzupełninie decyzji I instancji w tym zakresie; może w tym zakresie złożyć odrębny wniosek. Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów procedury administracyjnej. Organy wyjaśniły sprawę dogłębnie, w sposób jednoznaczny ustaliły jej stan faktyczny, a decyzje organów zostały opatrzone uzasadnieniami wyjaśniającymi motywy ich działania (k. 60, 76-84 akt sądowych). Skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie [...] w W. (dalej Stowarzyszenie, skarżący kasacyjnie), reprezentowane przez r. pr. P.K., zaskarżając wyrok II SA/Gl 808/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogł[o] mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa): 1. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 kpa przez błędne zastosowanie i uznanie, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a nie dzień jego nadania w placówce pocztowej, tj. że wniosek skarżącego został złożony w dniu 9 lipca 2020 r., z uchybieniem terminu, który upłynął 7 lipca 2020 r., podczas gdy wniosek został złożony za pośrednictwem placówki pocztowej w dniu 6 lipca 2020 r. - z zachowaniem terminu; 2. w konsekwencji, naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, a tym samym przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ nie została spełniona przesłanka warunkująca merytoryczne rozpoznanie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; II. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa) - tart. 136 ust. 3 ugn przez (1) uznanie, że przepis ten odnosi się wyłącznie do nieruchomości wywłaszczonych, natomiast zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach ugn wyznacza art. 136 ust. 3 i art. 216 ugn; (2) utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania, mimo istnienia przesłanek do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na rzecz skarżącego, będącego poprzednio właścicielem nieruchomości. Skarżący kasacyjnie wniósł o: zmianę zaskarżonego wyroku; uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzając[ej ją] decyzji I instancji z 10 lutego 2021 r.; ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 94-97v akt sądowych). W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Województwo Śląskie, reprezentowane przez r. pr. E.C., wniosło o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie na jego rzecz [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uczestnik postępowania wskazał, że - w jego ocenie - zarówno decyzje administracyjne wydane przez organy obu instancji i wydany, po przeprowadzeniu ich kontroli, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, były prawidłowe (k. 119-121 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (zob. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.10.2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ppsa i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 ppsa. Art. 174 pkt 1 ppsa przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, tj. błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 ppsa - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący winien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W przypadku sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 ppsa, przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd I instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się skarżący kasacyjnie, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd I instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 ugn. W tym kontekście wymaga wyjaśnienia, że istota kontrolowanej sprawy w jej warstwie materialnoprawnej sprowadza się do konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia, czy do nieruchomości przejętych na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (w brzmieniu pierwotnym Dz.U. z 1944 r. nr 4 poz. 17, dalej dekret z 1944 r., dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej), znajdą zastosowanie przepisy ugn normujące problematykę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W myśl art. 136 ust. 1 i 3 ugn, zamieszczonego w Dziale III ustawy, zatytułowanym "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości", Rozdział 6 "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości", nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przesłanki "zbędności" nieruchomości ustawodawca zdefiniował w art. 137 ugn, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W tym miejscu trzeba bardzo wyraźnie zaznaczyć, że powołane przepisy mają zastosowanie do przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz do wywłaszczeń dokonanych na podstawie aktów normatywnych enumeratywnie wymienionych w art. 216 ugn. W świetle art. 216 ust. 1 ugn, przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Wedle art. 216 ust. 2 ugn, przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.). Brzmienie art. 216 ugn nie budzi wątpliwości w zakresie jego wykładni. Regulacja ta stanowi normę o charakterze szczególnym i jako taka nie podlega interpretacji rozszerzającej, gdyż zawarte w niej wyliczenie ustaw oraz wymienionych przez ustawodawcę przepisów konkretnych aktów normatywnych ma charakter wyczerpujący, przez co stanowi katalog zamknięty. Konsekwentnie niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule, a ściślej w jego ustępach 1 i 2. To, co expressis verbis wynika z art. 216 ust. 1 i 2 ugn to fakt, że przepis ten nie wymienia dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie był aktem par excellence wywłaszczeniowym lecz nacjonalizacyjnym. Istota nacjonalizacji polega na tym, że z mocy aktu nacjonalizacyjnego na własność państwa przechodzi nie oznaczony obiekt, lecz określona kategoria dóbr (np. nieruchomości rolne, lasy, fabryki). Przejście własności w tym trybie następuje ex lege, a ewentualnie orzeczenia administracyjne, stwierdzające to zdarzenie co do poszczególnych obiektów, mają znaczenie deklaratywne. Niektóre akty nacjonalizacyjne uzależniają przejście własności od wydania orzeczenia administracyjnego (J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, PWN 1979, s. 110, § 19 p. I, II; J. Ignatowicz, aktualizacja K. Stefaniuk, Prawo rzeczowe, WN PWN 2000, s. 49-50, § 7, p. III; s. 121-122, § 19 p. I, II). W aktualnym stanie normatywnym nieruchomości, które były objęte skutkami prawnymi dekretu z 1944 r., nie podlegają zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 ugn. Trybunał Konstytucyjny (dalej Trybunał) wyrokiem z 24.10.2001 r. SK 22/01 (dalej wyrok SK 22/01, aprobowany przez A. Prusaczyka w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2025, s. 1362-1363, nb 16 do art. 216), stwierdził zgodność art. 216 ugn z art. 32 i art. 64 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim wyklucza on odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ugn do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 1944 r. Uzasadniając wyrok SK 22/01, Trybunał wyjaśnił, że dekret z 6 września 1944 r. przewidział przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa bez jakiegokolwiek wynagrodzenia (odszkodowania) nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, o ile należały one do jednej z czterech kategorii, wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt b)-e) tego dekretu. W szczególności, przejściu na własność Skarbu Państwa podlegała większa własność ziemska, jak również nieruchomości ziemskie będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej i obywateli polskich narodowości niemieckiej oraz będące własnością osób skazanych za zdradę stanu, za pomoc okupantom ze szkodą dla Państwa lub miejscowej ludności oraz za inne przestępstwa przewidziane w dekrecie PKWN z 12 września 1944 r. Zarazem nowelizacja dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej uzupełniła ten katalog o osoby skazane za dezercję lub uchylanie się od służby wojskowej. Analiza przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a także praktyki jego stosowania (A. Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981. Studium historycznoprawne, Wyd. Uniw. Gdańskiego 2010, s. 192-200; J. Majorowicz, Ustrój rolny w: XX-lecie Sądu Najwyższego w PRL, Warszawa 1967, s. 157), pozwalają na ustalenie, że zmiany stosunków własnościowych dokonane na podstawie tego dekretu zmierzały do realizacji trzech celów. Pierwszy był ukierunkowany na ekonomiczną eliminację grupy posiadaczy ziemskich, co stanowiło realizację ideologicznej koncepcji władz komunistycznych zmierzającej do całkowitej przebudowy gospodarczej i socjalnej struktury polskiego społeczeństwa, a zwłaszcza likwidacji indywidualnej własności środków produkcji. Drugi cel zasadzał się na rozszerzeniu drobnej własności gospodarstw rolnych, co wprawdzie nie korespondowało z perspektywiczną koncepcją przemian społecznych, ale było uważane za polityczną konieczność w pierwszym okresie funkcjonowania nowej władzy. Trzeci z celów był nakierowany na polityczne konfiskaty własności, skierowanych zarówno przeciwko osobom, które kojarzone były z okupantem, jak i osobom, które czynnie przeciwstawiały się instalowaniu nowej władzy na terytorium Polski. Wedle Trybunału, funkcje dekretu o przeprowadzeniu reformy należało postrzegać, przede wszystkim, w wymiarze makrospołecznym, gdyż stanowił on jeden z podstawowych instrumentów likwidowania dawnego społeczno-gospodarczego ustroju Rzeczypospolitej i wprowadzania systemu opartego, m.in., na negacji ekonomicznej roli własności prywatnej. Dekret miał więc charakter uniwersalny, bo zakresem swej regulacji obejmował niemal wszystkie większe nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, a także pełnił rolę narzędzia walki z przeciwnikami nowego ustroju. Ogólne oceny charakteru i roli dekretu z 1944 r. trzeba pozostawić historykom, a zwłaszcza - na co zwrócono już uwagę w uchwale TK z 16.4.1996 r. - "współczesnemu, demokratycznemu ustawodawcy". Trybunał ograniczył się tylko do stwierdzenia, że charakter oraz rola dekretu z 1944 r. były diametralnie odmienne od charakteru i roli ustaw o gospodarce terenami budowlanymi, które wymieniono w art. 216 ugn. Ustawy te dotyczyły stosunkowo wąskiego kręgu stosunków własnościowych, łączyły się z procesami urbanizacji, a nie miały dokonywać rewolucji społecznej o totalnym charakterze. Nie można wprawdzie negować elementu nacjonalizacyjnego, który dał się zaobserwować w tych ustawach, ale taka "nacjonalizacja przy okazji" była widoczna także w wielu innych ustawach z tego okresu, by wskazać choćby art. 1063 z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, uznany przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 31.1.2001 r. P 4/99 za niezgodny z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP (Dz.U. z 2001 r. nr 11 poz. 91). Tak samo nie można twierdzić, że skoro tak dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak i ustawy wymienione w art. 216 ugn pozwalały na odjęcie własności, to spełniona jest przesłanka ich "podobieństwa". Jest to bowiem zbyt wysoki stopień abstrakcji i prowadziłby do wniosku, że wszelkie ustawy, które dopuszczają odjęcie własności nieruchomości, musiałyby być objęte zakresem art. 216. Trybunał wyraził pogląd, zgodnie z którym skoro mamy do czynienia z odrębnością funkcji (funkcją dekretu z 1944 r. było dokonanie całościowej zmiany struktury własności i stosunków społecznych w rolnictwie, podczas gdy funkcją ustaw, wymienionych w art. 216 ugn, było uregulowanie przekształceń terenów rolniczych w tereny budowlane), charakteru (dekret z 1944 r. pomyślany był jako akt rewolucyjny, świadomie i celowo odrzucający wszelkie zaczepienia o zastany system obowiązującego prawa natomiast ustawy wymienione w art. 216 ugn stanowiły elementy systemu prawa PRL, wpisując się w kolejne etapy przeobrażeń tego systemu) oraz zakresu regulacji (dekret z 1944 r. obejmował w zasadzie całość większych nieruchomości ziemskich, z kolei ustawy z art. 216 ugn obejmowały tylko wycinek nieruchomości ziemskich związany z procesami budownictwa), to nie została spełniona przesłanka "podobieństwa" sytuacji normowanych dekretem z 1944 r. i sytuacji normowanych ustawami wymienionymi w art. 216 ugn. W efekcie braku "podobieństwa" sytuacji regulowanych z jednej strony dekretem z 1944 r., a z drugiej strony ww. ustawami, dla oceny regulacji w nich zawartych nie można bezpośrednio odnosić konsekwencji zasady równości . Tym samym, wykluczenie - przez art. 216 ugn - odpowiedniego stosowania zasady zwrotu niewykorzystanej nieruchomości do nieruchomości przejętych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Są to bowiem regulacje odmienne w swym charakterze, funkcji i zakresie normowania, a wobec tego ustawodawca nie miał obowiązku jednolitego ich potraktowania przy określaniu zasad gospodarowania nieruchomościami i procedury wywłaszczeniowej. Jest oczywiste, że zasada równości nie zakazuje ustawodawcy odmiennego regulowania sytuacji odmiennych. Wskazany brak "podobieństwa" stanowi przesłankę wystarczającą dla uznania, że art. 216 ugn w zakresie, w jakim wyklucza odniesienie "zasady zwrotu" do nieruchomości przejętych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest w ocenie polskiego sądu konstytucyjnego zgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zdaje sobie sprawę z tego, że zarówno przyjęcie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak i jego realizacja (wykonanie) przez ówczesne władze, wpisywało się w szerszy zamysł totalitarnego państwa komunistycznego, zainstalowanego na terenach Rzeczpospolitej przez rosyjskich komunistów przy pomocy terroru i wbrew woli większości społeczeństwa polskiego, który to zamysł polegał na wyrugowaniu bądź de facto likwidacji przez podporzadkowanie zastanych - wykształconych w zgodzie z polską tradycją i kulturą narodową - struktur oraz instytucji społecznych, w tym także organizacji zrzeszających młodzież, takich jak Związek Harcerstwa Polskiego. Są to dla Naczelnego Sądu Administracyjnego "fakty powszechnie znane", które - wedle wypracowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, jak i w doktrynie poglądu (art. 106 § 4 ppsa, art. 228 § 1 kpc, art. 77 § 4 kpa, art. 153 kpk z 1969 r., art. 168 kpk z 6 czerwca 1997 r. - Dz.U. z 2021 r. poz. 534) - obejmują również fakty historyczne, utrwalone w piśmiennictwie naukowym - te relacje o pewnych, mających miejsce w przeszłości zdarzeniach, w tym także politycznych, które w sposób zgodny z zasadami metodologii naukowej, a więc w oparciu o różnorakie źródła, ujawnione zostały przez historyków (wyrok SN z 9.3.1993 r. WRN 8/93, OSNKW 1993/7-8/49; OSP 1994/6/117 z glosą J. Tylmana; WPP 2/94/101 z glosą S. Przyjemskiego; PS 1996/4/67 z omówieniem J. Gudowskiego; PS 1996/5/38 z omówieniem Z. Dody i J. Grajewskiego, akceptowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Orzecznictwo Piśmiennictwo Wolters Kluwer, GUDI LEX 2020 t. II, s. 710). Fakty powszechnie znane ma obowiązek brać pod uwagę organ administracji publicznej (art. 77 § 4 kpa; wyrok NSA z 16.11.1999 r., II SA/Ka 466/98, Lex nr 655299, dalej wyrok II SA/Ka 466/98) i sąd administracyjny (art. 106 § 4 ppsa). W tym kontekście należy podkreślić, że Naczelny Sad Administracyjny wie, że Aleksander Kamiński, instruktor ZHP, twórca ruchu zuchowego, kierował szkołami instruktorskimi w Nierodzimiu i G.W. Redagował najważniejsze pismo podziemia wojskowego "Biuletyn Informacyjny" (od XI. 1939 r. do X.1944 r.). Od października 1939 r. był członkiem ścisłej Głównej Kwatery Organizacji Harcerzy ("Pasieka") w podziemiu (kryptonim "Szare Szeregi"). Od 1940 r. współdziałał z podziemiem żydowskim w getcie warszawskim i po powstaniu w tym getcie (IV-V.1943 r.) dostarczał dokumenty ocalałym żołnierzom ŻOB. Autor, m.in., książki pod tytułem "Kamienie na szaniec" (wydanej w lipcu 1943 r.). Od marca 1946 r. był II wiceprzewodniczącym ZHP; w 1947 pozbawiony tego stanowiska; w styczniu 1949 r. usunięty z rozwiązanego w 1949 r. ZHP (Andrzej Krzysztof Kunert, Słownik biograficzny konspiracji warszawskiej 1939-1944, IW PAX 1987, t. 2, s. 76-79; także s. 36-37, 65, 187, 178, fot. 38 w t. II; s. 50-52, 73, 92, 105, 143 w t. I; s. 33, 40, 63-64, 70, 120, 159-160 w t. III; Tomasz Strzembosz w: red. Wojciech Roszkowski, Jan Kofman, Słownik Biograficzny Europy środkowo-wschodniej XX wieku, Instytut Studiów Politycznych PAN, Oficyna Wydawnicza Rytm 2004, s. 548 i przywołana przez Autorów bibliografia). Jest charakterystyczne, że na wyłącznie polityczne przyczyny likwidacji ZHP wskazuje szereg źródeł, w tym relacji (przykładowo - zredagowane fragmenty nagranego pod koniec 2016 r. przez Michała Bienia wywiadu z Jerzym Chrzanowskim w: Jakub Isański, Marianna Isańska, Błękitna Czternastka, Wydawnictwo Miejskie Posnania 2019, s. 16: "[...] Komuniści zlikwidowali harcerstwo. Zniszczyli wszystko, przejęli majątek, sztandary pobrali [...]"). Bez wątpienia jedną z metod walki kształtującego się państwa komunistycznego ze Związkiem Harcerstwa Polskiego był zabór jego mienia, co miało szykować grunt do całkowitego ideologicznego podporządkowania harcerskiego ruchu młodzieżowego w drodze faktycznej likwidacji ZHP i przekształcenia go w Organizację Harcerską ZMP (OH ZMP) (R. Grzybowski, Odradzanie się harcerstwa polskiego po 1956 r. i próby włączenia go w struktury systemu wychowawczego szkoły, "Biuletyn Historii Wychowania" 2007, nr 23, s. 35). Niemniej, w świetle poczynionych uwag należy podzielić stanowisko Sądu I instancji wyrażone w wyroku o sygn. akt II SA/Gl 808/21 i aprobujące działanie organów obu instancji, które z kolei prawidłowo uznały, że analiza art. 136, 137 w zestawieniu z art. 216 ugn dowodzi bezspornie, że dochodzenie zwrotu nieruchomości, która przeszła na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie jest możliwe, ponieważ brak w tym zakresie normy prawa materialnego stanowiącej podstawę normatywną zwrotu. Czyniło to uruchomione postępowanie w tym zakresie bezprzedmiotowym i uzasadniało jego umorzenie. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że w przypadku zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa na podstawie innego aktu normatywnego aniżeli wymienione w art. 216 ugn, organ orzekający w sprawie zwrotu zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 105 § 1 kpa, w świetle którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Brak jest bowiem w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy prowadzenia postępowania w celu wydania rozstrzygnięcia in merito. Stowarzyszenie może rozważyć wniesienie odrębnego wniosku na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 10 poz. 51 ze zm.), albowiem jest to droga prawna w pełni aprobowana w orzecznictwie i piśmiennictwie (uchwały Siedmiu Sędziów NSA z 10.1.2011 r. I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23; 5.6.2006 r. I OPS 2/06I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123). Skarżący kasacyjnie zarzucił nadto wyrokowi II SA/Gl 808/21 naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 kpa przez błędne zastosowanie i uznanie, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej a nie dzień jego nadania w placówce pocztowej. Takie stanowisko Wojewody, akceptowane następnie przez Sąd I instancji miało - wedle autora środka prawnego - prowadzić do nieuprawnionej konkluzji, że wniosek skarżącego złożono 9 lipca 2020 r., a więc z uchybieniem terminu, który upłynął dnia 7 lipca 2020 r. Sformułowany w ten sposób zarzut nie jest pozbawiony podstaw. Jakkolwiek powołany przez kasatora art. 3 § 1 ppsa nie mógł zostać naruszony, gdyż jest to przepis, który nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, a ze względu na jego charakter stricte ustrojowy określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego wskazując na generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne, to jednak - zdaniem składu orzekającego NSA - w sprawie doszło do naruszenia art. 57 § 5 pkt 2 w zw. z art. 61 § 3 kpa. Sąd i instancji przyjął, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a nie dzień jego nadania w placówce pocztowej, ponieważ termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości upływał ostatecznie z dniem 7 lipca 2020 r., podczas gdy z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący datował ten wniosek na dzień 6 lipca 2020 r. i w tym też dniu nadał to pismo drogą pocztową z tym, że do kancelarii organu I instancji wpłynęło ono dnia 9 lipca 2020 r. Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy trafnie ocenił, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek strony, zaś zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na wniosek strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a nie data złożenia takiego żądania u operatora pocztowego. Przy czym przez dzień doręczenia żądania należy rozumieć dzień wpływu podania zawierającego żądanie do kancelarii właściwego organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takiemu zapatrywaniu przeczy treść art. 57 § 5 pkt 2 kpa, wedle którego (w brzmieniu właściwym w dacie wydawania zaskarżonego aktu) termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Skoro WSA w Gliwicach nie przesądzał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, czy termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest terminem materialnym czy procesowym (co nie pozostawałoby bez wpływu dla rozstrzygnięcia w sprawie), przyjmując jednocześnie - jak wynika z uzasadnienia kontrolowanego wyroku - że mają do niego zastosowanie ogólne regulacje z kpa dotyczące terminów w zakresie wnoszenia podań, to konsekwentnie winien był opowiedzieć się za stosowaniem wspomnianego art. 57 § 5 pkt 2 kpa, z którego explicite wynika dochowanie terminu w sytuacji wniesienia pisma (wniosku, żądania itp.) nadanego w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. W tym zakresie jest to regulacja klarowna i nie wymagająca pogłębionych zabiegów interpretacyjnych. Wykładnia językowa powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że skutek w postaci zachowania terminu do wniesienia pisma następuje w przypadku jego nadania w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego, albo placówce pocztowej operatora świadczącego usługi pocztowe zagranicą (wyrok NSA z 29.2. 2024 r. akt III OSK 1337/22). Przyjęcie odmiennego rozumienia powołanej regulacji byłoby sprzeczne z literalnym oraz gramatycznym brzmieniem art. 57 § 5 pkt 2 kpa, w którym ustawodawca złączył skutek dochowania przewidzianego w przepisach terminu z czynnością nadania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Strona nie powinna ponosić ryzyka wynikającego z ewentualnych opóźnień w doręczeniu pisma, skoro dochowała ustawowego wymogu nadania tego pisma przed upływem określonego w przepisach terminu. Niewątpliwie należało uznać, że pismo strony zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Przesądzenie, czy termin do zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości (art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019, poz. 801) jest "terminem przewidzianym przepisami prawa administracyjnego". Terminy dochodzenia zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ugn podlegają zawieszeniu na mocy art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Kwestia ta została już rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny i szeroko omówiona w uzasadnieniu wyroku z 14.3.2025 r. I OSK 1657/23. Podzielając konsekwentnie stanowisko przedstawione w uzasadnieniu tego wyroku, ponownie należy wyjaśnić, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami uregulowana została zarówno problematyka cywilnoprawna, jak i administracyjnoprawna gospodarki nieruchomościami. Do problematyki cywilnoprawnej należy cała sfera regulacji dotyczących zasad i form prawnych gospodarowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast problematyka administracyjnoprawna zawiera się przede wszystkim w procedurach dotyczących podziałów nieruchomości, wywłaszczania, ustalania odszkodowania i zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. Ta część regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi w istocie administracyjnoprawny sposób kształtowania gospodarki nieruchomościami jako sfery o naturze cywilnoprawnej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w tej części określa zatem administracyjnoprawne sposoby oddziaływania na cywilnoprawną sferę nieruchomości (M. Wolanin w: op. cit., s. 10-13, nb 4-7 do art. 1 ugn). Skoro procedura zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i jej warunki (w tym 20-letni termin) wynikają właśnie z tych administracyjnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, to mieszczą się w pojęciu "przepisów prawa administracyjnego" z art. 15zzr ust. 1 uCOVID. Przyjęcie, że termin do złożenia wniosku (art. 136 ust. 7 ugn) był zawieszony (zgodnie z literalnym brzmieniem art. 15zzr ust. 1) znajduje też uzasadnienie w ratio legis przepisów covidowych". Zawieszenie miało umożliwić stronom postępowań administracyjnych dochodzenie swoich praw w okresie, w którym obowiązywały rygory związane z zagrożeniem epidemicznym (utrudniony kontakt z urzędami itp.). Argument, że roszczenie o zwrot ma "charakter cywilny", nie wyłącza stosowania przepisów prawa administracyjnego w odniesieniu do terminu, który jest wprost usytuowany w reżimie prawa administracyjnego. Kwestia zawieszenia biegu terminów pozostaje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozstrzygnięta. W wyrokach z: 18. 5.2022 r. I OSK 1776/21; 20.11.2024 r. I OSK 1502/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że chociaż art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Sąd wskazał, że skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej. Oba wyroki dotyczą wniosków złożonych w dniu 23 lipca 2020 r. Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego (wyrok NSA z 25.3.2022 r. I OSK 1223/21). Art. 15zzr ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r., był uchwalany w oczywistych dla wszystkich, szczególnych warunkach, związanych z zagrożeniem epidemiologicznym. W takiej więc sytuacji, to jest w sytuacji, w której zachodziła potrzeba dokonania szybkich i jednocześnie zrozumiałych (dla jak najszerszej grupy osób) zmian legislacyjnych, nie można było dokonywać wykładni, wprowadzonych w takich warunkach przepisów bez uwzględnienia powyższych faktów. Chociaż art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej. Analogiczne stanowisko wyrażono również w wyrokach NSA z: 20.11.2024 r. I OSK 1502/21; 10.10.2023 r. I OSK 553/22; 18.1.2023 r. I OSK 1116/22; 26.8.2022 r. I OSK 1990/21 i I OSK 1991/21; 18.5.2022 r. I OSK 1776/21; 25.3.2022 r. I OSK 1223/21, cbosa). Przyjęcie, że zawieszenie biegu terminu nastąpiło z dniem 14 marca 2020 r. skutkuje koniecznością uznania, że okres zawieszenia biegu terminu wyniósł nie 45 dni a 62 dni. W konsekwencji, wniosek złożony przez wnioskodawcę 6 lipca 2020 r., w więc po upływie 45 dni od dnia wejścia w życie przepisu uchylającego zawieszenie biegu terminu uznać należy za złożony w terminie. Jednocześnie podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przeciwnego poglądu przedstawionego w postanowieniach z: 6.10.2020 r. II OZ 700/20; 7.10.2020 r. II OZ 725/20; 13.10.2020 r. I OZ 602/20; 29.10.2020 r. II OZ 950/20; 17.11.2020 r. I GZ 318/20. 22.1.2021 r. II OZ 2/21; 27.1.2021 r. I FZ 282/20, w których przyjęto, że w przypadku, gdyby intencją ustawodawcy było nadanie ustawie zmieniającej z dnia 31 marca 2020 r. mocy wstecznej również w zakresie, w jakiej jej przepisy statuują wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, zostałoby to wprost sformułowane w art. 101 tej ustawy. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że ten fakt nie miał w sprawie doniosłości prawnej, gdyż nawet zachowanie terminu przewidzianego na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie miał znaczenia wobec faktu pierwotnego, jakim było to, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została w istocie wywłaszczona. Dlatego nie sposób przyjąć, by było to naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych samych przyczyn nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, a tym samym przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W kontrolowanej sprawie organy administracji publicznej obu instancji przeprowadziły prawidłowe i wszechstronne postępowanie wyjaśniające. W ramach tego postępowania organy obu instancji wyczerpująco ustaliły stan faktyczny sprawy, należycie uzasadniając swoje rozstrzygnięcia, klarownie przedstawiając motywy, które legły u podstaw wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie jest decyzją merytoryczną tzn. załatwiającą sprawę co do istoty przez przyznanie uprawnienia (lub nałożenie obowiązku), a w rezultacie nie kreuje stanu powagi rzeczy osądzonej. Dlatego też, uwzględniając powyższe należało uznać, że WSA w Gliwicach kwestionowanym wyrokiem nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, stosownie do art. 184 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestnika - Województwa Śląskiego - o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem nie miał oparcia w art. 204 pkt 2 ppsa.