I OSK 1388/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych C. w W. oraz A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1040/16 w sprawie ze skarg C. w W. oraz A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargi kasacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1040/16, oddalił skargi C. w W. oraz A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołań C. w W. oraz A. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. nr [...], o ustanowieniu na rzecz U. [...], na lat [...] prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul.[...], o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...] w części dotyczącej gruntu o powierzchni [...] m2, pochodzącego z nieruchomości [...] Hip. Nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. orzekł o ustanowieniu, na lat [...] prawa użytkowania wieczystego do opisanego powyżej gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...], na rzecz U. [...] waz z nieodpłatnym przekazaniem na własność budynku znajdującego się na przedmiotowym gruncie. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. A. S., a pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. C. w W. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. w części dotyczącej gruntu o powierzchni [...] m2, pochodzącego z nieruchomości [...] Hip. Nr [...]. Po rozpoznaniu złożonych wniosków Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. o ustanowieniu na rzecz U. [...] prawa użytkowania wieczystego, w części dotyczącej gruntu o powierzchni [...] m2. C. w W. oraz A. S. - nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem - wnieśli odwołania. C. w W. zarzucił Wojewodzie, że w toku postępowania naruszył: – art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) przez ograniczenie się jedynie do przepisów art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu (t.j. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. – określanej jako u.g.g.), podczas gdy winien był dokonać tej oceny z uwzględnieniem całokształtu stanu prawnego obowiązującego w czasie wydawania decyzji, która w sposób oczywisty rażąco narusza w szczególności art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm. – określanego dalej jako dekret warszawski); – art. 80 ust 2 i 3 u.g.g. przez ich błędną wykładnię polegającą na niesłusznym uznaniu przez organ administracji, że rozporządzanie gruntem Skarbu Państwa na rzecz jego posiadacza na podstawie tych przepisów nie stanowiło ich rażącego naruszenia w sytuacji, gdy grunt był objęty roszczeniami wynikającymi z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego; – art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji odmownej, podczas gdy zaistniały podstawy do stwierdzenia, że opisana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g. oraz art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385, ze zm. – określanej dalej jako u.s.w.) w części dotyczącej gruntu pochodzącego z nieruchomości [...] Hip. Nr [...]. A. S. zarzucił Wojewodzie [...] naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego oraz art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie słusznego interesu strony. Po rozpatrzeniu opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. złożonych odwołań Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. została wydana m.in. na podstawie art. 80 u.g.g. Następnie organ przywołał treść art. 80 ust. 2 u.g.g, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Minister wyjaśnił, że przedmiotowe przekazanie gruntów (w drodze decyzji w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste) następowało, jeżeli zarówno na dzień [...] sierpnia 1988 r., jak i na dzień wydania decyzji w powyższym trybie, nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa lub gminy oraz znajdowała się w posiadaniu uwłaszczonego podmiotu, który nie legitymował się w dniu [...] sierpnia 1988 r. dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpił w terminie do dnia [...] grudnia 1988 r. z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego tej nieruchomości. Minister wskazał, że przedmiotowa nieruchomość [...] Hip. Nr [...] przeszła na własność Gminy [...] na podstawie dekretu warszawskiego. Następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) przedmiotowy grunt przeszedł na własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Na podstawie decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1981 r. U. [...] uzyskał zgodę na czasowe zajęcie terenu przy ul. [...] róg [...] w [...]. w celu urządzenia składowiska materiałów budowlanych oraz usytuowania tymczasowego baraku stanowiącego zaplecze magazynowo-socjalne dla pracowników prowadzących roboty związane z rewaloryzacją zabytków. Z opinii i z wyceny szacunkowej z kwietnia 1993 r. i sierpnia 1993 r. wynika, że na gruncie tym znajdował się wtedy tymczasowy budynek typu [...] stanowiący zaplecze rewaloryzacji obiektów U. [...], pozostający we władaniu U. W oparciu o powołane dokumenty Minister podniósł, że U. [...] był posiadaczem powyższego gruntu co najmniej od [...] r. Jednocześnie w opinii organu II instancji, z treści akt sprawy nie wynika, aby uwłaszczony podmiot legitymował się w dniu [...] sierpnia 1988 r. dokumentami o przekazaniu przedmiotowych gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i wystąpił w terminie do dnia [...] grudnia 1988 r. z wnioskiem o uregulowanie jej stanu prawnego. Za dokument, przekazujący opisany grunt w formie prawem przewidzianej, nie może bowiem zostać uznana decyzja z dnia [...] lipca 1981 r. zawierająca zgodę na czasowe zajęcie terenu przy ul. [...] róg [...]. Decyzja ta posiadała ograniczenie czasowe (do dnia rozpoczęcia stałej inwestycji, a zatem już nie obowiązywała w dniu zgłaszania wniosku w trybie art. 80 u.g.g.), a także nie przekazywała praw do dysponowania gruntem, lecz jedynie zgodę na czasowe wejście na grunt. Ponadto organ odwoławczy, przywołując treść art. 22 u.s.w. stwierdził, że oddanie powyższego gruntu w użytkowanie wieczyste U. [...] było prawnie dopuszczalne. W tej sytuacji, zdaniem Ministra, zostały spełnione łącznie przesłanki uwłaszczenia zawarte w art. 80 ust. 2 u.g.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że ze sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1994 r., Rep. [...] nr [...] umowy o przeniesienie własności budynku stanowiącego odrębną od gruntu nieruchomość oraz potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu wynika, że uwłaszczone działki nr [...],[...],[...],[...] weszły w skład działki nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy jest to, czy uwłaszczenie U. [...] na podstawie powołanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 1993 r. naruszyło prawa następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości [...] Hip. Nr [...], którzy wystąpili na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego o ustanowienie prawa własności czasowej do tego gruntu i czy ewentualne uchybienia w tym zakresie mogą być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Według Ministra z treści zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. wynika, że prawo własności nieruchomości [...] Hip. Nr [...] ujawnione było na rzecz C. w W. oraz Z. S. - następczyni prawnej E. J. N. i H. M. N. Ponadto z ustaleń dokonanych przez Prezydenta [...] w toku postępowania znak: [...] wynika, że następcą prawnym C. W. jest C. w W. oraz że w dniu [...] kwietnia 1948 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. [...] złożyła Z. S., po której spadek w całości nabył A. S. W opinii organu odwoławczego, z rozliczenia dawnej nieruchomości Hip. [...] w działkach ewidencyjnych, wykonanego przez geodetę uprawnionego, znajdującego się na mapie zasadniczej, która została przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod nr [...], wynika, że część wyżej wymienionej nieruchomość o powierzchni [...] ha stanowi część działki nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]. Minister zauważył, że Prezydent [...] ostateczną decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], odmówił A. S. i C. w W. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], Hip. nr [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek dekretowy złożony został z zachowaniem terminu, a przeznaczenie gruntu (wg studium - usługi nauki) wskazuje na możliwość korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli, jednakże negatywną przesłankę pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego stanowi oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz U. [...]. W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie budzi zatem wątpliwości, że odwołujący posiadają interes prawny na gruncie postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. z uwagi na brak rozpatrzenia, w momencie jej wydania, skutecznie złożonego wniosku w trybie art. 7 dekretu warszawskiego. Brak rozpatrzenia powyższego wniosku, zdaniem Ministra, nie miał jednak wpływu na spełnienie przesłanek ustanowienia prawa użytkowania wieczysteg na rzecz U. [...] w trybie art. 80 ust. 2 u.g.g. Brak rozpatrzenia tego rodzaju wniosku w dniu wydania kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nie miał bowiem wpływu na ocenę, czy zachodzą przesłanki oddania gruntu w użytkowanie wieczyste określone w art. 80 ust. 2 u.g.g. , gdyż przepis ten nie zawierał zakazu naruszania praw osób trzecich. Wobec czego Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że nie zachodzą podstawy do takiej wykładni ww. art. 80 ust 2 u.g.g., z której miałoby wynikać ograniczenie stosowania tego przepisu ze względu na zgłoszone roszczenia osób trzecich do nieruchomości objętych jego hipotezą, w tym roszczenia o ustanowienie prawa własności czasowej na podstawie powołanego art. 7 dekretu warszawskiego, na rzecz byłych jej właścicieli lub ich spadkobierców. Tym bardziej brak jest podstaw prawnych, aby taka wykładnia miała skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej na podstawie tego przepisu. Stwierdzenie nieważności decyzji musi bowiem być efektem oczywistego naruszenia prawa przez organ, który ją wydał, przejawiającego się między innymi ustaleniem, że organ nie uwzględnił takich okoliczności, które w wyraźny i jednoznaczny sposób wynikały z tego przepisu. Nawet przyjęcie obecnie odmiennego stanowiska co do wykładni przepisów nie może być kwalifikowane jako przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie od lat ugruntowany jest bowiem pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Natomiast w przypadku konieczności stosowania wykładni danego przepisu, jego błędna wykładnia nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zatem, zdaniem Ministra, odejście od takiej wykładni art. 80 ust. 2 u.g.g., która przyznaje prawo pierwszeństwa innym roszczeniom (skoro przepis ten takiego warunku nie precyzuje) nie może być traktowane jako naruszenie prawa, a na pewno nie jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] rażąco naruszała art. 22 ust 2 i 3 u.s.w., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania tej decyzji, Minister stwierdził, że stosownie do regulacji zawartej w tym przepisie, grunt państwowy może być oddany [...] w użytkowanie wieczyste, a [...] nie ponosi opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Skoro działki nr [...],[...],[...],[...] (obecnie działka nr [...]) stanowiły własność Skarbu Państwa zarówno na dzień [...] sierpnia 1988 r., jak i na dzień wydania kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], to nie można stwierdzić, aby powyższy przepis został w jakimkolwiek stopniu naruszony w toku postępowania uwłaszczeniowego. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożyli C. w W. oraz A. S. C. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: – art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego polegające na pominięciu przez organ administracji tego, że roszczenie byłego właściciela gruntu [...] ma charakter bezwzględny i rozporządzenie gruntem przed rozpoznaniem tego roszczenia stanowi rażące naruszenie wskazanego przepisu, – art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g. oraz art. 22 ust. 2 i 3 u.s.w. przez ich błędną wykładnię polegającą na niesłusznym uznaniu przez organ administracji, że rozporządzenie gruntem Skarbu Państwa na podstawie tych przepisów nie stanowiło ich rażącego naruszenia, w sytuacji gdy grunt był objęty nierozpoznanym roszczeniem wynikającym z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy odmowną decyzję organu pierwszej instancji, podczas gdy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w części dotyczącej gruntu pochodzącego z nieruchomości [...] Hip. Nr [...]. A. S. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 80 ust 2 i 3 u.g.g. przez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] Nr [...], w sytuacji, gdy decyzje te rażąco naruszały art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego oraz art. 80 ust 2 i 3 u.g.g., co spowodowało, że spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności tych decyzji, – art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, wybiórcze potraktowanie i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego i tym samym niewykazanie w przekonywujący sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności wymienionych w pkt 1 decyzji i tym samym pominięcie przesłanki rażącego naruszenia przepisów prawa polegającego na oddaniu nieruchomości w użytkowanie na rzecz U. [...], mimo istniejących roszczeń następców prawnych byłych właścicieli względem nieruchomości, – art. 7 ust. 2 dekretu warszawskie oraz art. 80 ust 2 i 3 u.g.g. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że oddanie gruntu Skarbu Państwa, objętego roszczeniami wynikającymi z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, jego posiadaczowi nie stanowi rażącego naruszenia tych przepisów. W związku z powyższym A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. W obszernych i szczegółowych uzasadnieniach skarg skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 24 października 2016 r. Sąd postanowił zarządzić połączenie spraw ze skarg C. w W. oraz A. S. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie tych spraw pod wspólną sygnaturą akt I SA/Wa 1040/16. Ponadto na powyższej rozprawie A. S. uzupełnił skargę o zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 października 2016 r. skargi C. w W. oraz A. S. na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa wskazał, iż podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast podstawę prawną decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...], stanowił art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g. Przepis ten w wersji obowiązującej w dniu wydania kwestionowanej decyzji stanowił, że posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu [...] sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia [...] grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Decyzja wydana w sprawie, o której mowa, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Przepis art. 80 ust. 2 u.g.g. przewidywał zatem możliwość uregulowania stanu prawnego gruntów Skarbu Państwa lub gminy będących już we władaniu osób trzecich, lecz bez formalnego przekazania. Było to swoiste uwłaszczenie posiadaczy gruntów. Zdaniem skarżących kwestionowana decyzja rażąco, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszała prawo, ponieważ została wydana przed rozpoznaniem wniosku dekretowego byłego właściciela spornej nieruchomości, podczas gdy postępowanie dekretowe miało, zdaniem skarżących, pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym. Skarżący nie twierdzą, że postępowanie uwłaszczeniowe z jakiekolwiek innej przyczyny było wadliwe. W zaistniałej sytuacji, zdaniem skarżących, postępowanie uwłaszczeniowe winno zostać zatem wstrzymane do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku dekretowego. Kontrolowana decyzja dotyczyła uwłaszczenia na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.g. Przepis ten nie zawierał wymogu, aby dokonywane w jego trybie uwłaszczenie nie naruszało praw osób trzecich. Z tego względu, do decyzji uwłaszczeniowej, wydanej na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.g., brak jest podstaw do formułowania, w drodze wykładni, takiej treści powołanego wyżej art. 80 ust. 2 u.g.g., z której miałoby wynikać ograniczenie stosowania tego przepisu ze względu na zgłoszone roszczenia osób trzecich do nieruchomości objętych jego hipotezą. Tym bardziej brak jest również podstaw prawnych, aby taka wykładnia miała skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej na podstawie tego przepisu. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej musi bowiem być efektem oczywistego naruszenia prawa przez organ, który ją wydał, przejawiającego się ustaleniem, że organ nie uwzględnił takich okoliczności, które w wyraźny i jednoznaczny sposób wynikały z danego przepisu. W tej sytuacji, w ocenie WSA, brak jest podstaw do uznania, że kwestionowana przez skarżących decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. rażąco naruszała art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego i art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g. oraz art. 22 ust. 2 i 3 u.s.w. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej, a także kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Dodatkowo Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Zasadnicze zatem znaczenie ma ustalenie, czy stronie wnioskującej o wszczęcie postępowania nadzorczego przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. W ocenie Sądu, w tej kwestii organ nadzoru w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dokonał nieprawidłowej oceny istnienia po stronach wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji przymiotu stron postępowania nieważnościowego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania nadzorczego są strony postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją oraz te podmioty, którym obecnie przysługuje do przedmiotowej nieruchomości określone prawo rzeczowe (własność lub użytkowanie wieczyste). Jak wynika z akt sprawy żadna ze stron skarżących nie była stroną postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...], o ustanowieniu na rzecz U. [...], na lat [...] prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...], w części dotyczącej gruntu o powierzchni [...] m2, pochodzącego z nieruchomości [...] Hip. Nr [...]. Także żadna ze stron skarżących nie posiada obecnie tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości. Swój przymiot strony skarżący wywodzą z faktu, że jak wynika z akt sprawy na dzień wydania kwestionowanej decyzji nie był jeszcze rozpatrzony wniosek dekretowy o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], Hip. [...], złożony do Zarządu Miejskiego [...] w dniu [...] kwietnia 1948 r. przez Z. S. (po której spadek w całości nabył A. S.). Zdaniem skarżących fakt ten oznacza, że po stronie następców prawnych byłych właścicieli istnieją roszczenia względem spornej nieruchomości, które dają im przymiot strony w postępowaniu nadzorczym. Umknęło jednak uwadze zarówno skarżących, jak i organów nadzoru, że na dzień złożenia przez skarżących wniosków o wszczęcie przedmiotowego postępowania nadzorczego (czyli w dniu [...] marca 2014 r., w którym A. S. złożył swój wniosek oraz w dniu [...] grudnia 2014 r., w którym C. w W. wystąpił z wnioskiem do Wojewody [...]), skarżący już tych roszczeń (czyli prawa żądania ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]) nie posiadali. Wynika to z faktu, że Prezydent [...] ostateczną decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] odmówił A. S. i C. w W. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. nr [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...]. Decyzja ta nie była przez strony zaskarżona, a zatem, jak wynika ze znajdującej się na niej adnotacji, stała się ona ostateczna dnia [...] listopada 2013 r. Decyzja ta nadal postaje w obiegu prawnym. Oznacza to, że od dnia [...] listopada 2013 r. skarżący nie posiadają już żadnych roszczeń, z których skarżący wywodzą obecnie swój przymiot strony w postępowaniu nadzorczym. W tej sytuacji skarżący w 2014 r. nie byli uprawnieni do wszczęcia przedmiotowego postępowania nadzorczego. Nie posiadali bowiem żadnego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., które warunkuje możliwość wszczęcia przez skarżących postępowania nadzorczego. Co najwyżej można uznać, że po stronie skarżących istnieje interes faktyczny, jednakże nie daje on możliwości prawnych skutecznego wnioskowania o wszczęcie postępowania nadzorczego. W związku z powyższym Sąd I instancji wskazał, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., winno skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, jednakże wziął pod uwagę, że kwestia ta nie została przez organy nadzoru dostatecznie zbadana. Odmowa stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżących decyzji powoduje, że obecnie uchylenie przez Sąd rozstrzygnięć organów nadzoru z przyczyn jedynie formalnoprawnych, w celu wydania orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego, nie znajduje uzasadnienia ze względu na zasady ekonomiki procesowej. Z analizy akt sprawy wynika, że organy w pozostałym zakresie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i w trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego nie naruszyły powołanych w skargach przepisów postępowania administracyjnego. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli C. w W. oraz A.S. C. w W., zaskarżając ten wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na tym, że orzeczenie nie jest oparte na aktach sprawy administracyjnej, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że skarżącym nie przysługiwał status stron w postępowaniu administracyjnym nieważnościowym, ponieważ wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. został złożony już po rozpoznaniu wniosku dekretowego, podczas gdy z akt administracyjnych wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przed rozpoznaniem wniosku dekretowego, a postępowanie nieważnościowe zostało zawieszone przez organ administracji postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z toczącym się postępowaniem dekretowym; z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął odmienny przebieg postępowania administracyjnego nieważnościowego niż wynikający z akt sprawy administracyjnej; 2. naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 160 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.) przez uznanie, że skarżący C. nie jest stroną postępowania administracyjnego nieważnościowego, podczas gdy C. posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., wynikający stąd, że C. był stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym, w którym wydana została wskazana decyzja, a nadto stwierdzenie nieważności tej decyzji stanowi materialnoprawną podstawę ubiegania się o odszkodowanie, na podstawie przepisów art. 160 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, w związku ze szkodą polegającą na utracie roszczenia wynikającego z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, a zatem C. przysługuje status strony w postępowaniu nieważnościowym; 3. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na uznaniu, że wynikające z tego przepisu roszczenie byłego właściciela nieruchomości [...] (ekspektatywa prawa użytkowania wieczystego) nie ma charakteru bezwzględnego i wyprzedzającego uprawnienia osób trzecich do nieruchomości powstałe później z innego tytułu, a co za tym idzie rozporządzenie gruntem nieruchomości [...], pomimo istnienia wskazanego roszczenia, nie stanowi rażącego naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 4. naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, tj. art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 22 ust. 2 u.s.w. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na uznaniu, że rozporządzenie gruntem Skarbu Państwa na podstawie tych przepisów nie stanowiło ich rażącego naruszenia, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji gdy grunt był objęty roszczeniem wynikającym z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego; 5. naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a., polegające na uznaniu, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. nie narusza w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powołanych przepisów postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy organ administracji decyzją tą dokonał rozporządzenia gruntem byłej nieruchomości [...], bez ustalenia czy jest on objęty roszczeniami byłych właścicieli, wynikającymi z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego; 6. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g. , art. 22 ust. 2 u.s.w. w zw. z art. 1, 8, 77 § 1, 80 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja narusza powołane przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania administracyjnego, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, wobec czego winna zostać uchylona. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie C. w W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a co za tym idzie uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. oraz przyznanie skarżącemu kasacyjnie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego przez adwokata wg norm przepisanych. A. S. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 80 ust 2 - 3 u.g.g. przez nieuzasadnione oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] ([...]) utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważność Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. nr [...], w sytuacji, gdy decyzje te rażąco naruszały art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego oraz art. 80 ust. 2 - 3 u.g.g., co powodowało, że spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności tych decyzji, 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi wobec naruszenia przez organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, wybiórcze potraktowanie i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, i tym samym niewykazanie w przekonywujący sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności wymienionych w pkt. 1 decyzji i tym samym pominięcie przesłanki rażącego naruszenia przepisów prawa polegającego na oddaniu decyzją administracyjna nieruchomości w użytkowanie na rzecz U. [...], mimo istniejących i nierozpoznanych praw i roszczeń następców prawnych byłych właścicieli względem przedmiotowej nieruchomości; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w wyniku nieuzasadnionego oddalenia skargi wobec naruszenia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania uwłaszczeniowego w sytuacji, gdy organ był zobligowany tym przepisem postępowanie to zawiesić do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej wskazanej wyżej nieruchomości, która została zainicjowana wnioskiem Z. S. z dnia [...] kwietnia 1948 r., a zakończona dopiero decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].10.2013 r., wydaną wiele lat po decyzji uwłaszczeniowej, co spowodowało, że spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności tej decyzji, 4. "art. 1 § 1 i" p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w wyniku nierozpoznania przez Sąd wszystkich zarzutów i wniosków podniesionych przez stronę skarżącą, mimo, iż obowiązkiem Sądu było również uwzględnienie z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku prowadzonego postępowania, o ile uzasadniałyby one uwzględnienie skargi, co miało na celu dokonanie przez Sąd w oparciu o akta sprawy kontroli działania organów administracji publicznej orzekających w sprawie, tj. oceny pod względem zgodności z prawem i legalności decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz czy ustalenia faktyczne w toku postępowania i dokonana ocena prawna były prawidłowe, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego wykonania funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem; 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nie dokonanie analizy całego materiału zgromadzonego w aktach sprawy i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi – na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: 6. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego oraz art. 80 ust. 2 - 3 u.g.g. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że oddanie gruntu Skarbu Państwa, objętego roszczeniami wynikającymi z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego jego posiadaczowi, nie stanowi rażącego naruszenia tych przepisów, 7. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 80 ust 2-3 u.g.g. przez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania w sytuacji, gdy następca prawny dawnego właściciela nieruchomości dekretowej, który w terminie złożył wniosek dekretowy, nierozpatrzony na dzień wydania decyzji uwłaszczeniowej, ma interes prawny kreujący przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu uwłaszczeniowym, jak i w postępowaniu mającym na celu zweryfikowanie legalności wydanej w tym przedmiocie w trybie zwykłym decyzji w zakresie, w jakim narusza ona jego prawa. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...], domagając się ponadto zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Na rozprawie sądowej, która się odbyła w dniu [...] marca 2019 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pełnomocnik A. S. poparł skargę kasacyjną i wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, który doręczył Sądowi wskazując, że U. [...] wystąpił w terminie do [...] grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości będącej przedmiotem decyzji uwłaszczeniowej z [...] kwietnia 1993 r. W odpowiedzi na obie skargi kasacyjne U. [...] wniósł o ich oddalenie w całości, a ponadto o oddalenie wniosku dowodowego skarżącego kasacyjnie A. S. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ten ostatni wniosek pełnomocnik uczestnika cofnął. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje obligatoryjne elementy uzasadnienia. Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie C. upatruje w tym, iż orzeczenie nie jest oparte na aktach sprawy administracyjnej, kwestionując jednocześnie przebieg postępowania ustalony przez Sąd I instancji. Natomiast skarżący A. S. naruszenie powyższego przepisu upatruje w tym, iż Sąd nie dokonał analizy całego materiału zgromadzonego w aktach i nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. W związku z tak sformułowanymi zarzutami należy podkreślić, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie podniesione w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i dlaczego (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Naruszenie tego przepisu może mieć również miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z 4 lipca 2017 r., I FSK 671/17). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09 oraz z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). W kontekście powyższych uwag należy zauważyć, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyrok poddaje się kontroli. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie rozstrzygnięcie organu było prawidłowe i nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze oraz jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. C. w istocie próbuje podważać stan faktyczny poczyniony przez organy, a zaakceptowany następnie przez Sąd I instancji, za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co jest niedopuszczalne. Nie sposób również uznać, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej A. S., iż Sąd nie dokonał analizy całego materiały dowodowego z punktu widzenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut ten został sformułowany w sposób ogólnikowy, nie znalazł szczegółowego rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której nie wskazano jakie konkretnie dowody zostały pominięte, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania. Jeśli chodzi o zarzut niedoniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, to został on skonkretyzowany jedynie w zakresie nieodniesienia się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rzeczywiście Sąd I instancji wprost nie zawarł wprost stanowiska co do naruszenia tego przepisu, jednakże w wynika ono pośrednio z oceny braku zależności między postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, a postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.g. Wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek sądu odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, nie oznacza przy tym, iż dla spełnienia tego wymogu sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2655/16). Ponadto w kontrolowanej sprawie do oddalenia skargi wystarczającej było ustalenie, iż wydanie decyzji nie było uwarunkowane innymi okolicznościami, poza wymienionymi w art. 80 ust. 2 u.g.g., o czym w dalszej części uzasadnienia. Zdaniem NSA nie doszło również do naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., stanowiącego, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., II OSK 2699/16). W niniejszej sprawie z powyżej wymienionym niewątpliwie przypadkami nie mieliśmy do czynienia. Przywoływane przez C. w skardze kasacyjnie okoliczności i dołączone do niej dokumenty nie wynikają i nie pochodzą z akt spraw na podstawie których orzekał Sąd I instancji, lecz z innego postępowania, na co trafnie zwrócił uwagę uczestnik postępowania U. [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Niezasadny jest również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 p.p.s.a. Przede wszystkim podkreślić należy, iż art. 1 p.p.s.a. nie jest podzielony na paragrafy. Ponadto powyższy przepisy mają charakter ogólnoustrojowy, określają bowiem zakres regulacji ustawy. Przepis art. 1 p.p.s.a jest przepisem, który zawiera wyłącznie legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej i może być naruszony wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Identycznie należało ocenić podniesiony przez skarżącego A. S. zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wykazując naruszenie przepisu w zakresie w jakim sąd nie wywiązał się z obowiązku rozpoznania sprawy istotne jest to, że strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/1, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie WSA w [...] powinien uwzględnić z urzędu. Przywołano jedynie art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu ze wspomnianym art. 1 p.p.s.a., który jest przepisem procedury obowiązującej przed sądem administracyjnym, którego organy administracji nie mogły naruszyć. W orzecznictwie ponadto wskazuje się, iż zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest usprawiedliwiony wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd pominięte (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I FSK 56/06). Jak wykazała przedstawiona powyżej analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odniósł do zarzutów skargi, choćby w sposób pośredni, a ponadto skarżący kasacyjnie bliżej nie sprecyzował jakich konkretnie okoliczności Sąd I instancji nie uwzględnił, a powinien był z uwagi na ich doniosłość dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do polemiki ze stanowiskiem Sądu, czego nie można skutecznie czynić podnosząc zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie obaj skarżący kasacyjnej zakwestionowali stanowisko Sądu I instancji, co do uznania, iż nie przysługiwał im status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. , a to w związku z tym, iż Prezydent [...] ostateczną decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] odmówił A. S. i C. w W. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] Hip. nr [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] a podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Podkreślić należy, iż takie stanowisko byłoby zasadne w sytuacji, gdyby podstawą wydania wspomnianej decyzji odmownej przez Prezydenta [...] było niespełnienie przez wnioskodawców przesłanek zawartych w powyższych przepisach. W niniejszej sprawie sytuacja była odmienna, podstawą odmowy był bowiem fakt przekazania w użytkowanie wieczyste spornej nieruchomości U. [...] na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. W związku z tym w przypadku zderzenia się dwóch roszczeń o przyznanie prawa do tej samej nieruchomości, znajdujących swe źródło w przepisach prawa (odpowiednio w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego i art. 80 ust. 2 u.g.g.), trudno odmówić jednemu z uprawnionych interesu prawnego w zakwestionowaniu decyzji, który była podstawą nabycia tytułu prawnego do nieruchomości przez tego drugiego, a jednocześnie podstawą wydania temu pierwszemu decyzji odmawiającej przyznania tego prawa. Powyższe błędne stanowisko Sądu I instancji nie miało jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Zważyć bowiem należy, iż tenże Sąd – mimo podnoszonego braku legitymacji skarżących - rozpoznał ich skargę merytorycznie; nie zdecydował się również na uchylenie zaskarżonej decyzji. W konsekwencji więc podnoszona kwestia braku interesu prawnego skarżących w rzeczywistości nie była podstawą zaskarżonego wyroku. W kontrolowanej sprawie istota sporu, wokół którego koncentrowały się również zarzuty obu skarg kasacyjnych, wskazujące na naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego i art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g., co miało uzasadniać stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] przyznającego prawo użytkowania wieczystego U. [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy organ rozpoznający wniosek na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.g. był ograniczony w zastosowaniu tego przepisu ze względu na zgłoszone roszczenia osób trzecich, w tym roszczenia określone w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Odnosząc się do tej kwestii należy w pierwszej kolejności należy wskazać, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w trybie art.156 § 1 pkt. 2 k.p.a. może być efektem wyłącznie oczywistego naruszenia prawa przez organ, który ją wydał, przejawiającego się tym, że organ nie uwzględnił takich okoliczności, które w wyraźny i jednoznaczny sposób wynikały z danego przepisu i z ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Obowiązkiem organu badającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony oraz wykazanie, że naruszenie to ma charakter kwalifikowany. Zastrzec przy tym trzeba, że przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie odnosi się do błędów w wykładni prawa. Wobec tego konieczne jest zwrócenie uwagi, iż z akt sprawy zakończonej decyzją, objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, nie wynika, aby organ miał jakąkolwiek wiedzę na temat nierozpoznanego wniosku o przyznanie prawa do spornej nieruchomości na podstawie powołanych przepisów dekretu warszawskiego. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto – zdaniem NSA - prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, iż organ w wystarczający sposób wykazał brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. Nie można bowiem w wyniku zastosowania jednej z możliwych wykładni art. 80 ust. 2 u.g.g. przyjętego za podstawę decyzji ocenianej przez organ, formułować oceny rażącego naruszenia tego przepisu przy wydawaniu powołanej decyzji. Zgodnie z powołanym przepisem, posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu [...] sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia [...] grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogły być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydawanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Wbrew rozważaniom zawartym w skargach kasacyjnych odnośnie zakazu naruszania praw osób trzecich uprawnieniem określonym w art. 80 ust. 2 u.g.g., przepis ten nie zawierał w swojej treści takiego zastrzeżenia. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji zastrzeżenie takie znajdowało się m.in. w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednakże poglądy dotyczące nienaruszania praw osób trzecich tzw. uwłaszczeniem na dzień [...] grudnia 1990 r., nie mają żadnego znaczenia prawnego w niniejszej sprawie, skoro nie dotyczą normatywnej treści art. 80 ust. 2 u.g.g.. Brak jest zatem podstaw do formułowania w drodze wykładni takiej treści powołanego wyżej art. 80 ust. 2 u.g.g., z której miałoby wynikać ograniczenie stosowania tego przepisu ze względu na zgłoszone roszczenia osób trzecich do nieruchomości objętych jego hipotezą, w tym roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Tym bardziej brak jest również podstaw prawnych, aby taka wykładnia miała skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej na podstawie tego przepisu. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jak już wyżej zaznaczono, musi bowiem być efektem oczywistego naruszenia prawa przez organ, który ją wydał, przejawiającego się ustaleniem, że organ nie uwzględnił takich okoliczności, które w wyraźny i jednoznaczny sposób wynikały z danego przepisu. Powyższe stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2013 r., I OSK 211/12, z dnia 15 stycznia 2015 r., I OSK 270/14, z dnia 15 marca 2016 r., I OSK 1264/14, z dnia 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1918/15, z dnia 6 czerwca 2017 r., I OSK 1056/17, z dnia 29 listopada 2017 r., I OSK 3482/15). W tej sytuacji nie można przypisywać decyzji wydanej w dniu [...] kwietnia 1993 r. rażącego naruszenia prawa tylko dlatego, iż pomimo braku w treści art. 80 ust. 2 u.g.g. zastrzeżenia o nienaruszaniu praw osób trzecich, taki zakaz miałby wynikać z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, jako wcześniej statuującego roszczenie przeniesienia prawa do tej samej nieruchomości niż wspomniany przepis art. 80 ust. 2 u.g.g. Żadna bowiem norma prawa nie rozstrzyga wprost tej kolizji, a niewątpliwie wywodzenie pierwszeństwa dla uprawnień wynikających z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego w drodze skomplikowanych procesów wykładni, nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z powyższą argumentacją nie mógł odnieść również zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja bowiem kończąca postępowanie prowadzona na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego, nie mogła rozstrzygać zagadnienia wstępnego w stosunku decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Również przedłożony na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dokument w postaci wniosku z dnia [...] listopada 1988 r. skierowanego do Urzędu Dzielnicowego [...] - [...] o wydanie decyzji w sprawie oddania w zarząd U. [...] gruntu pod budowę [...] wskazujący, że wspomniana powyżej [...] wystąpiła w terminie do [...] grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości będącej przedmiotem decyzji uwłaszczeniowej z [...] kwietnia 1993 r., nie mógł doprowadzić do uznania, iż organ wydał tą decyzję z rażącym naruszeniem art. 80 ust. 2 u.g.g. Z akt sprawy zakończonych powyższą decyzją nie wynika bowiem, aby organ wydając tą decyzję miał wiedzę o istnieniu powyższego pisma, co ma istotne znaczenie. Podkreślić bowiem należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31 i nast.). Dlatego też celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym, a zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważności, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., I OSK 11/13). W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyroki NSA: z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz z 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). A do tego w istocie zmierzało przedłożenie przez pełnomocnika skarżącego A. S. wspomnianego powyżej dowodu. Zupełnie niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 80 ust. 3 u.g.g., w sytuacji, gdy z przepisu tego wynika jedynie, iż decyzja wydana w sprawie, o której mowa w ust. 2, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Przepis ten określa więc konsekwencje wydania decyzji określonej w art. 80 ust. 2 u.g.g., nie stanowi zaś merytorycznej podstawy rozstrzygnięcia w niej zawartego. Tym samym jego naruszenie nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności samej decyzji. Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 u.s.w. zgodnie z którym grunt państwowy może być oddany [...] w użytkowanie wieczyste. Jest to bowiem norma ogólna i nie stanowi ona samodzielnej podstawy do oddania w gruntu w użytkowanie wieczystej, zresztą z niezrozumiałych powodów został przywoła w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego. Mając na uwadze powyżej przedstawioną argumentację odnoszącą się do przepisów prawa materialnego oraz samego charakteru postępowania nieważnościowego, które ogranicza się do poszukiwania kwalifikowanych wad popełnionych w postepowaniu zwykłym, na gruncie wyłącznie zgromadzonego w nim materiału dowodowego, nie mogły również odnieść zamierzonego skutku podniesione w obu skargach zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. albo art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Organy obu instancji zgromadziły bowiem wystarczający materiał dowodowy dla weryfikacji zakwestionowanej decyzji administracyjnej z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a., w sposób właściwy go oceniły, a sporządzone przez nie uzasadnienia spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tym Sąd I instancji nie miał podstaw zakwestionowania legalności wydanych w sprawie decyzji z punktu widzenia powyższych przepisów postępowania. W konsekwencji decyzja Wojewody [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. oraz decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa utrzymująca tą decyzję w mocy były zgodne z prawem, a tym samym zasadnie Sąd I instancji oddalił skargi obu skarżących na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.