I OSK 1386/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 871/13 w sprawie ze skargi S. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych kategorii praw jazdy 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz S.Ś. 857 (osiemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 871/13 oddalił skargę S. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Starosta Powiatowy w N. decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] orzekł o skierowaniu S. Ś. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych kategorii prawa jazdy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o drogowym, Starosta wydaje decyzję na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji po otrzymaniu wniosku komendanta wojewódzkiego Policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W odwołaniu S. Ś. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, zarzucając jej rażące naruszenie prawa polegające na sprzecznym z zebranymi dowodami, dowolnym uznaniu wyłącznie na podstawie wniosku Policji z dnia 7 lutego 2013 r., że skarżący przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, podczas gdy w rzeczywistości liczba ta powinna wynosić 23, bowiem z treści mandatu karnego z dnia 1 lutego 2013 r., nr [...] wynika, że skarżący przekroczył dopuszczalną prędkość o 31 km i powinien zostać ukarany 6 a nie 8 punktami karnymi, co daje liczbę 23 punkty, a nie 25 punktów i nie powoduje konieczności kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał na potwierdzony notarialnie odpis mandatu karnego, z którego wynika, że przekroczona została dopuszczalna prędkość o 31 a nie 41 km /godz. w miejscu o dopuszczalnej prędkości 50km/godz. Zatem wniosek Policji jest bezpodstawny. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że do Starosty Powiatowego w N. w dniu 12 lutego 2013 r. wpłynął wniosek Zastępcy Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w K. o sprawdzenie kwalifikacji S. Ś. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych kategorii prawa jazdy z powodu uzyskania przez kierującego pojazdem liczby 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 2 marca 2012 r. do 1 lutego 2013 r. Na podstawie art. 130 Prawa o ruchu drogowym Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przypisując określonemu naruszeniu odpowiednią liczbę punktów w skali od 1 do 10. Policja jest zatem organem uprawnionym zarówno do dokonywania wpisu przypisanych kierowcy punktów karnych, jak i do ich usuwania. Czynności podejmowane w tym zakresie przez Policję mają charakter materialno-techniczny i mogą być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Z pisma Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w K. z dnia 11 marca 2013 r. udzielonego skarżącemu w odpowiedzi na jego skargę w związku z nieprawidłowym w jego ocenie naliczeniem punktów karnych otrzymanych w dniu 1 lutego 2013 r. za przekroczenie dopuszczalnej prędkości, jednoznacznie wynika, że skarżący przekroczył prędkość o 41 km. Pomiaru dokonano przy pomocy urządzenia laserowego. Policjanci poinformowali kierowcę o możliwości odmowy przyjęcia mandatu karnego, ale z tego prawa nie skorzystał. Powyższą okoliczność potwierdza dokumentacja przesłana z Komendy Miejskiej Policji w T. i brak jest podstaw, aby kwestionować prawidłowość przypisania za powyższe naruszenie liczby 8 pkt karnych w sytuacji, gdy odwołujący się poruszał się z prędkością 91 km na dopuszczalną prędkość 50 km. Zdaniem organu odwoławczego, załączony do odwołania odpis mandatu karnego z dnia 1 lutego 2013 r. nr [...] potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości uzyskanie liczby 8 pkt karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zapis tej cyfry nie budzi żadnych wątpliwości. Natomiast zapis liczby wskazującej na prędkość z jaką poruszał się kierowca nie wskazuje bez żadnych wątpliwości, tak jak tego próbuje dowieść odwołujący się na liczbę "81" lecz na liczbę "91". Ponadto trudno byłoby przypuszczać, kierując się zasadami logiki i doświadczenia życiowego, aby skarżący nie posiadał rozeznania w kwestii przypisania ilości punktów karnych za przekroczenie dopuszczalnej prędkości. Z wniosku o sprawdzenie kwalifikacji wynika bowiem, że wielokrotnie był ukarany za przekroczenie dopuszczalnej prędkości. A zatem w sytuacji, w której nie doszłoby do przekroczenia prędkości o 41 km niewiarygodne byłoby przyjęcie przez niego mandatu karnego z wpisem potwierdzającym taki rodzaj naruszenia, tym bardziej, że to naruszenie decyduje o sumie punktów karnych skutkujących skierowaniem go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Ponadto organ wskazał, że organy administracji prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie nie są uprawnione do korygowania wpisów dokonywanych przez organ prowadzący ewidencję, a orzekając związane są domniemaniem prawdziwości informacji zawartych w dokumencie urzędowym tj. sformalizowanej informacji Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w K., co do uzyskania przez skarżącego 25 punktów karnych w okresie od 2 marca 2012 r. do dnia 1 lutego 2013 r. Rozpoznanie skargi skarżącego dotyczącej wpisu 8 pkt karnych za naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego w dniu 1 lutego 2013r. potwierdza ponadto, że wpis ten jest uzasadniony okolicznościami faktycznymi. Skarżący przekroczył dopuszczalną prędkość: 41km, a temu naruszeniu odpowiada liczba 8 pkt karnych określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012r. (Dz. U. 2012, poz.488 ) w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. Ś.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem z dnia 7 stycznia 2013 r. wynika, iż skarżący w okresie od 3 marca 2012 r do 1 lutego 2013 r. otrzymał łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Sąd wskazał następnie, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych więc, tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji. Inny organ administracyjny, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji. Uzasadnionym zatem, w ocenie Sądu, jest pogląd, że ani starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowania w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Organy te - po myśli art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, wiąże wniosek komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie danego kierowcy na egzamin sprawdzający jego kwalifikacje, który to wniosek jest składany, gdy w ewidencji wykazane zostało, że kierowca ten przekroczył limit 24 punktów karnych. W świetle powyższych ustaleń Sąd za niezasadne uznał również zarzuty skarżącego odnośnie naruszenia przez organy art. 7, art. 76 i art. 80 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. Ś., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1. bezpodstawne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i jednocześnie niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w sytuacji istotnego naruszenia przez organy obu instancji art. 107 § 1 k.p.a. polegającego na wskazaniu w rozstrzygnięciu decyzji pierwszoinstancyjnej, która została w całości utrzymana w mocy organ drugiej instancji, terminu poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, do czego nie ma podstaw prawnych, a przy tym takiego terminu (15.05.2013 r.), który upłynął przed dniem wydania decyzji drugoinstancyjnej (17.05.2013 r.); 2. bezpodstawne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i jednocześnie niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w sytuacji istotnego naruszenia przez organy obydwu instancji obowiązku wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie, wyrażonego w art. 9 k.p.a., a polegającego na braku pouczenia skarżącego, że jego zarzuty dotyczące ilości punktów wpisanych do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji winny być zweryfikowane w odrębnym trybie, tj. wniosku o usunięcie niezasadnie wpisanych 2 punktów i ewentualnej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego; 3. bezpodstawne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i jednocześnie niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w sytuacji istotnego naruszenia przez organy obu instancji art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 k.p.a., polegającego na zaniechaniu zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, dotyczącego prawidłowości wpisu liczby 25 (zamiast 23) punktów do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji, a także zaniechaniu wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie lub zaniechaniu wezwania skarżącego do wystąpienia o to w oznaczonym terminie; 4. bezpodstawne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i jednocześnie niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 i art. 146 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu dokonania we własnym zakresie oceny czynności wpisania do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji liczby 25 (zamiast 23) punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, która jest niezbędna dla końcowego załatwienia sprawy o skierowanie Skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z treścią art.114 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie może zawierać wskazania terminu, w jakim strona ma się poddać sprawdzeniu kwalifikacji. W niniejszej sprawie termin ten upływał przed dniem rozpatrzenia odwołania. Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości fakt, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji wiedziały o tym, że skarżący nie zgadza się z wpisem dotyczącym punktów "karnych" do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji. Pomimo tego żaden z tych organów, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 9 k.p.a., nie poinformował skarżącego o okolicznościach prawnych dotyczących weryfikacji punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Gdyby zaś organy te dopełniły swojego obowiązku, skarżący podjąłby stosowne działania w tym zakresie. Co więcej jednak, organy obu instancji powinny były uznać, że weryfikacja liczby punktów faktycznie otrzymanych przez skarżącego za naruszenia przepisów ruchu drogowego stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia sprawy o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Tym samym zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, powinien był zawiesić prowadzone postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a następnie - stosownie do art. 100 k.p.a. - wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie lub wezwać skarżącego do wystąpienia w oznaczonym terminie. Według skarżącego kasacyjnie, za błędny należy uznać pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w postępowaniu dotyczącym skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych kategorii prawa jazdy nie można skutecznie kwestionować ilości punktów wpisanych do ewidencji. Czynność administracyjna, polegająca na wpisaniu do ewidencji zbyt dużej ilości punktów "karnych" (25 zamiast 23) w istocie swej bowiem warunkuje wszczęcie postępowania i wydanie decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługiwały na uwzględnienie. W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.ps.a. w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art.97§1 pkt 4 i art.100 k.p.a., art.9 k.p.a., art.107 § 1 k.p.a. oraz art. 135 i art. 146 p.p.s.a., Rozwijając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art.107 §1k.p.a. jej autor powiązał ten zarzut z treścią art.114 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. tj.: z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.),podnosząc, że decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie może zawierać wskazania terminu, w jakim strona ma się poddać sprawdzeniu kwalifikacji. Stosownie do art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art.130 ust.1 lit.b ustawy. Wskazany art.114 ust.1 pkt 1 lit.b nie przewiduje terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Nie upoważnia on także starosty do wyznaczenia takiego terminu, a tym samym do wyznaczenia daty wykonania przedmiotowego rozstrzygnięcia. W razie niepoddania się obowiązkowi złożenia egzaminu, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, stosownie do art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy. Również ten przepis nie określa daty sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a tym samym nie precyzuje, po jakim czasie od skierowania na egzamin starosta może zastosować powyższą sankcję. Oznacza to, że organ każdorazowo ocenia, kiedy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu przedmiotowego obowiązku, a w konsekwencji kiedy zostaną spełnione przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Omawiana kwestia podlega zatem rozstrzygnięciu dopiero w postępowaniu prowadzonym na podstawie art.140 ust.1 pkt.4 a Prawa o ruchu drogowym. Natomiast decyzja, o jakiej mowa w art.114 § 1 ust.1 pkt.1b wymienionej ustawy, rozstrzyga wyłącznie o obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, a nie o terminie wykonania takiego rozstrzygnięcia. Brak zatem jakichkolwiek podstaw do określenia terminu sprawdzenia kwalifikacji w decyzji o skierowaniu na taki egzamin. Należy także zwrócić uwagę, że według art. 107 § 2 k.p.a., poza składnikami, o których mowa w § 1 tego przepisu, decyzja może zawierać także inne elementy, o ile stanowią tak przepisy szczególne. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji określił termin poddania się przez skarżącego sprawdzeniu kwalifikacji wskazując datę 15 maja 2013 r., przy czym termin ten upłynął przed dniem wydania decyzji organu odwoławczego ( 17 maja 2013 r.), czyli przed dniem rozpoznania odwołania. Takie działanie organu niewątpliwie narusza również zasady wyrażone w art.6, 7 i 8 k.p.a. Uszło zatem uwadze Sądu pierwszej instancji, że organ administracji zawarł w decyzji element, którego nie przewidują przepisy określające obowiązek (art.114 § 1 ust.1 pkt.1b ustawy prawo o ruchu drogowym) a nadto, że termin wykonania obowiązku upłynął przed dniem rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Naruszono tym samym powołane w skardze kasacyjnej art. 151 p.p.s.a. w zw. z art.107 §1 k.p.a. w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Nietrafny jest natomiast wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.97 §1 pkt 4 k.p.a. i art.100 k.p.a., gdyż z akt sprawy nie wynika, aby skarżący złożył odrębną skargę na czynność materialnoprawną związaną z wpisem do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji. Organ nie miał natomiast obowiązku wszczęcia postępowania z urzędu, a także zawieszenia z urzędu prowadzonego już postępowania o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 i art. 146 p.p.s.a., polegającego na zaniechaniu dokonania we własnym zakresie oceny czynności wpisania do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji liczby 25 (zamiast 23) punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, Policja jest organem uprawnionym zarówno do dokonywania wpisu przypisanych kierowcy punktów karnych, jak i do ich usuwania. Czynności podejmowane w tym zakresie przez Policję mają charakter materialno-techniczny i mogą być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Ani starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowania w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Organy te - po myśli art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, wiąże wniosek komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie danego kierowcy na egzamin sprawdzający jego kwalifikacje ( por. wyroki NSA z dnia: 13 lipca 2006 r., sygn. I OSK 1087/05, 7 września 2010 r., sygn. I OSK 1451/09, 13 października 2011 r., sygn. I OSK 1721/10, z dnia 15 marca 2012 r., sygn. I OSK 413/11, 4 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 127/13, pub.www.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a.