I OSK 1382/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 31 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 669/16 w sprawie ze skargi Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu wynagrodzenia nauczycieli oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 października 2016 r., sygn. akt IV SA/GL 669/16, po rozpoznaniu skargi Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli, oddalił skargę. W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. [...] kwietnia 2016 r. Rada Miejska w O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektóre inne składniki wynagrodzenia, a także wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego. W jej podstawie prawnej powołano art. 30 ust. 6, art. 35 ust. 3, art. 49 ust. 2 i art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jednolity: Dz. U. z 2014r. poz. 191 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 446), a zmiana polegała na wykreśleniu w § 1 pierwotnej uchwały wyrazów "do 31 grudnia", przy czym jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy O. oraz dyrektorom placówek, a także nadano jej charakter aktu prawa miejscowego (§ 2 i 3 uchwały). Pismem z 13 maja 2016 r. Wojewoda [...] zawiadomił Radę Miejską w [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały, jako w całości sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP. Uzasadniając podjęte działania Wojewoda podniósł, że po dokonaniu analizy postanowień ww. uchwały pod względem zgodności z prawem stwierdził, że jest ona bezprzedmiotowa, ponieważ uchwała z [...] kwietnia 2009 r. obowiązywała w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2009 r., a więc na dzień dokonania zmiany, tj. [...] kwietnia 2016 r. nie posiadała mocy obowiązującej i nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Zdaniem organu nadzoru, każda uchwała zmieniająca, której przedmiotem jest nieobowiązujący akt godzi w zasadę zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę prawidłowej legislacji, co winno być oceniane jako istotne naruszenie prawa. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] maja 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność opisanej powyżej uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu stwierdził, że istotą nowelizacji aktu prawnego jest uchylenie niektórych jego przepisów lub ich zastąpienie innym brzmieniem bądź dodanie nowych przepisów. Warunkami wprowadzania zmian w akcie prawa miejscowego, na dzień podejmowania uchwały zmieniającej jest - istnienie podstawy prawnej do podjęcia uchwały (delegacji ustawowej), kompetencja organu do wypowiadania się w danej kwestii (właściwość organu do podjęcia uchwały) oraz obowiązywanie aktu, w którym wprowadza się zmiany. Tego ostatniego warunku zakwestionowana uchwała nie spełniała. Organ nadzoru wskazał, że samoistne obowiązywanie uchwały nowelizującej jest oczywiście niedopuszczalne. Uchwała taka nie posiada bowiem samodzielnego bytu prawnego, a jest związana z uchwałą, którą zmienia. Organ nadzoru zwrócił uwagę na doniosłość znaczenia zasady prawidłowej legislacji, na którą składają się szereg dyrektyw złączonych pod względem aksjologicznym (służą one ochronie wspólnych wartości jakimi są zaufanie obywateli do państwa i prawa oraz pewność prawa) oraz funkcjonalnym (stanowią dyrektywy kierowane do prawodawcy i odnoszą się do procesu tworzenia prawa). Wskazane naruszenia dokonane przez Radę Miejską w [...], zdaniem Wojewody, godzą w "rudymentarne kanony techniki prawodawczej". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła skarżąca. W uzasadnieniu wskazała, że podjęta uchwała nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. miała na celu doprowadzenie do zgodności treści uchwały nr [...] z tekstem opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Podniosła, że do publikacji w Dzienniku Urzędowym omyłkowo przekazano "tekst roboczy" uchwały nr [...] stanowiący w § 1, że regulamin obowiązuje od 1 stycznia do 31 grudnia 2009 r., podczas gdy w projekcie uchwały opracowanym przez Burmistrza Miasta i Gminy O., a następnie przegłosowanym na sesji [...] kwietnia 2009 r. tekst uchwały miał inne brzmienie i zgodnie z postanowieniem jej § 1 regulamin wynagradzania nauczycieli obowiązywał od 1 stycznia 2009 r. (bez wskazania zakończenia daty obowiązywania uchwały). Dalej strona skarżąca poinformowała, że ten wadliwy akt został przekazany do podpisu Przewodniczącemu Rady Miejskiej w [...], a jego wersja elektroniczna została opublikowana w BIP Urzędu Gminy O. i przekazana do Wojewody [...], celem publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że pismem z [...] lutego 2016 r. Wojewoda odmówił sprostowania omyłki w uchwale z [...] kwietnia 2009 r. argumentując swoje stanowisko tym, że miałaby ona dotyczyć przepisu określającego okres obowiązywania aktu prawa miejscowego w sprawie wynagradzania nauczycieli. Nie można zatem uznać aby tego rodzaju zmiana pozostawała bez wpływu na merytoryczną treść aktu i możliwość jego wykonania wówczas, gdy faktycznie ten akt nie funkcjonuje w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd zwrócił uwagę, że zakres materialnoprawny zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, wydanej na podstawie art. 30 ust. 6, art. 35 ust. 3, art. 49 ust. 2 i art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 191 z późn. zm.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, z racji materii w niej uregulowanej, stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt normatywny obowiązujący na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), a w ujęciu funkcjonalnym jego moc została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym jako akt wydawany na podstawie upoważnienia ustawowego, tj. art. 40 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie regulaminu wynagrodzenia nauczycieli przez organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego. Sąd podkreślił, że zmieniana zakwestionowaną uchwałą pierwotna uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. jest także aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) podlegała obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 24 lipca 2009 r. nr 130, poz. 2651. W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo uznał, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy z określonymi wyjątkami (art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz, że jedynie brak takiego ogłoszenia powoduje, iż dany akt nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych. Uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego, która co do jej wejścia w życie zawiera unormowanie niezgodne ze wskazanymi przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych lecz jako sprzeczna z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 tej ustawy. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których stanowi art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych, w tym być podstawą prawną dla wykonywania określonej działalności władczej w sprawach indywidualnych z zakresu działalności publicznej. Zadaniem Sądu zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania (...), która obowiązywała od 1 stycznia do 31 grudnia 2009 r., czyli w dacie jej podjęcia dokonywała zmiany aktu prawa miejscowego już nie obowiązującego, a więc na dzień dokonania zmiany, tj. [...] kwietnia 2016 r. akt ten nie posiadał mocy obowiązującej i nie funkcjonował w obrocie prawnym. Następstwem tego jest niedopuszczalne związanie już nie funkcjonującego w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego z uchwałą nowelizującą. Brak możliwości znowelizowania nieobowiązującego aktu prawnego w świetle art. 2 Konstytucji RP - ocenie Sądu - nie budził wątpliwości. Sąd zwrócił uwagę, iż samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP) nie oznacza, że samorząd może działać poza granicami prawa. Sąd podkreślił, że akt prawa miejscowego przestaje obowiązywać gdy zostanie uchylony, bądź zastąpiony nowym aktem lub gdy upłynie czas jego obowiązywania, który został wskazany w akcie albo w ustawie, na podstawie której akt ten został wydany. W opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (nr 130 z 24 lipca 2009 r. poz. 2651) uchwale nr [...], zgodnie z jej § 1 obowiązywała ona w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2009 r. i wywoływała skutki właściwe dla aktów prawa miejscowego, jednakże z upływem 31 grudnia 2009 r. przestała ona funkcjonować w obrocie prawnym. Stąd też jakiekolwiek podejmowane próby jej korekty również w zakresie terminu obowiązywania nie mogły mieć miejsca po 31 grudnia 2009 r. Wykazywanie przez stronę skarżącą popełnionego w tym zakresie [...] kwietnia 2009 r. błędu i ewentualne jego skorygowanie mogło mieć miejsce w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (por. art. 17 w związku z art. 23). Przedłożone akta administracyjne jednak takich działań nie potwierdzały. Uchwała nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. została bowiem podjęta w brzmieniu wskazującym na ograniczenie czasowe jej obowiązywania od 1 stycznia do 1 grudnia 2009 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina O. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. narusza prawo. Rada Miejska w [...] przyjmując uchwałę nr [...] ustaliła, że obowiązuje ona od 1 stycznia 2009 r. i nie wskazywała końca daty obowiązywania. Błąd jaki później powstał winien być zmieniony, a uchwała opublikowana powinna odzwierciedlać rzeczywistą wole radnych. Rada Miejska w [...] przyjmując uchwałę nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. dążyła do doprowadzenia do zgodności treści podjętej na posiedzeniu Rady Miejskiej w [...] uchwały nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. z tekstem opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]; II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na jego wynik, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, że w aktach sprawy administracyjnych brak jest dokumentów wskazujących, że były ponoszone przez Gminę O. działania zmierzające do skorygowania błędu w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Gmina O. w skardze podniosła, że pismem z [...] lutego 2016 r., nr [...], które znajduje się w aktach sprawy, Wydział Nadzoru Prawnego [...] Urzędu Wojewódzkiego poinformował, że nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym podstaw do sprostowania błędu w trybie art. 17 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Nieuwzględnienie tej okoliczności mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek Burmistrza Miasta i Gminy O. z [...] stycznia 2016 r. skierowany do Wojewody [...] w postaci pisma elektronicznego [...] stycznia 2016 r. wraz z załącznikami i UPP dotyczący skierowania uchwały był załączony do pisma skarżącego z [...] października 2016 r. W oparciu o powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 października 2016 r. w całości i poprzedzającego go rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] nr [...] z [...] maja 2016 r. stwierdzającego nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 2016 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił zwięźle stan faktyczny sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.). Wywołane skargą kasacyjna postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega więc na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Zgłoszony w ramach naruszenia przepisów postępowania zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie wyroku. Jest to przepis o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 9/09 (publik. ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby taki zarzut mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Oznacza to, że wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawał takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). Wyjaśnić również należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia podważać bowiem można poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), zaś ustalenia stanu faktycznego poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi omawianego przepisu, zawierając wszystkie elementy w tym przepisie przewidziane. Obejmuje podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn nieuwzględnienia skargi. Poddaje się zatem kontroli instancyjnej. W ramach omawianego zarzutu skarżąca kasacyjnie w istocie kwestionuje prawidłowość stanowiska Sądu I instancji zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do podejmowania działań zmierzających do skorygowania błędu w uchwale Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 2009 r., który to jednak wytyk w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł zostać uznany za oparty na usprawiedliwionych podstawach. Brak również przesłanek do uznania zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zgodnie ze wskazanym jako naruszonym przez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Z 2016 r. poz. 296 ze zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Przywołany przepis wyraża normy prawne dotyczące domyślnego okresu vacatio legis przepisów powszechnie obowiązujących oraz skracania tego okresu. Stanowi swego rodzaju zalecany wzorzec, pomocny przy stosowaniu prawa. Przepis ten ma zastosowanie zarówno w przypadku, gdy dany akt nie zawiera postanowień w tym zakresie, jak też wówczas, gdy wskazują one termin wejścia w życie w sposób nieprawidłowy. Zgodnie z interpretacją powyższego przepisu przedstawioną przez Sąd I instancji warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zaś brak takiego ogłoszenia powoduje, że dany akt nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych. Skarżąca kasacyjnie tak dokonanej interpretacji nie neguje, nie przedstawia też jak w jej ocenie przepis art. 4 ust. 1 ww. ustawy winien być rozumiany. W istocie formułując zarzut jego naruszenia przedstawia okoliczności faktyczne sprawy dla wykazania, że uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru ma na celu doprowadzenie do zgodności tekstu uchwały podjętej [...] kwietnia 2009 r. przez Radę Miejską w [...] z tekstem opublikowanym. W ramach zarzutów skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zasadniczo nie podważa natomiast stanowiska Sądu I instancji o braku możliwości znowelizowania nieobowiązującego aktu prawnego, co stanowiło kluczowy element argumentacji Sądu, przemawiający za oddaleniem skargi. Tak przedstawiony zarzut nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.