I OSK 1378/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: Starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1617/21 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1617/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2021 r., nr [...] ustalającą M. B. opłatę za pobyt A. B. (babki) w domu pomocy społecznej. Skargę kasacyjną złożył M. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a.: a) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo istnienia naruszeń prawa materialnego, a to art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876), dalej u.p.s., poprzez nieprawidłową jego wykładnie, a to: obciążenie skarżącego obowiązkiem ponoszenia opłaty za pobyt jego babci w domu opieki podczas gdy opłata winna zostać ustalona w kolejności osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty. Zstępnym pierwszego stopnia w linii prostej w stosunku do A. B. jest jej syn H. B., a nie wnuk; brak skonkretyzowania obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania mieszkańca domu opieki społecznej (A. B.) przez członka jego rodziny (M. B.) równolegle z umieszczeniem beneficjenta w placówce co nie jest do pogodzenia z zasadami państwa prawa. Faktem jest, że strona skarżąca odmówiła zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ustawy o pomocy społecznej jednakże A. B. umieszczono w domu pomocy społecznej w lipcu 2019 r., a postępowanie względem M. B. zostało wszczęte dopiero w lipcu 2020 r. zaś sama decyzja ustalająca odpłatność została wydana [...] sierpnia 2020 r., a więc ponad rok od umieszczenia A. B. w domu opieki. Co za tym idzie obowiązek ponoszenia kosztów względem M. B. nie został skonkretyzowany równolegle z umieszczeniem beneficjenta w placówce; b) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo istnienia naruszeń prawa procesowego w postępowaniu przed organami administracji, a to art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyjaśnienia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jak również nieudowodnienie przesłanek materialnoprawnych uzasadniających wydanie decyzji oraz art. 28 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wobec wybranych tylko osób i wydanie decyzji względem M. B., podczas gdy organ winien był prowadzić postępowanie względem wszystkich obowiązanych jednocześnie, a to G. B., H. B., J. C., D. C.; c) naruszenie przepisów postępowania a to art. 145 § 1 pkt 2 lit b p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo istnienia przesłanki wznowienia postępowania, to jest przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a., a to okoliczności, że w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału wszystkie strony, to jest M. B., H. B., G. B., J. C., D. C.; d) naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, mimo istnienia warunków z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest mimo, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, to znaczy z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w odniesieniu do wybranych tylko osób, co uniemożliwiło poczynienie w niniejszym postępowaniu ustaleń odnoszących się do sytuacji dochodowej i majątkowej innych osób, które mogą wchodzić w rachubę jako obowiązane do ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej; e) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji majątkowej skarżącego, sytuacji majątkowej innych obowiązanych w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt A. B. w domu opieki, podczas gdy zarówno obowiązek ten jak i sytuacja majątkowa wszystkich obowiązanych winna zostać ustalona w kolejności osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty. Zstępnym pierwszego stopnia w linii prostej w stosunku do A. B. jest jej syn H. B., kolejno wnukowie i prawnuk. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odpowiadając na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli NSA. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie wskazał jako podstawę zarzutów kasacyjnych art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem naruszenie przepisów postępowania. Jednak zarzuty kasacyjne naruszenia art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w istocie dotyczą naruszenia prawa materialnego, czyli podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Powołane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego chociaż są zamieszczone w ustawie generalnie procesowej, zgodnie z utrwalonym i jednolitym orzecznictwem, są jednak przepisami o charakterze prawnomaterialnym. Dodatkowo, zarzut naruszenia art. 61 u.p.s. został wadliwie skonstruowany Nie wskazano jednostki redakcyjnej tego przepisu (ustępu oraz punktu). Podkreślenia wymaga, że skargę kasacyjną - jako środek odwoławczy którego sporządzenie jest objęte przymusem adwokackim - cechuje wysoki stopień sformalizowania (art. 176 p.p.s.a.). Zarzucając zatem Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie określonych przepisów prawa, autor skargi kasacyjnej winien wskazać konkretne przepisy, których naruszenia – jego zdaniem - dopuścił się Sąd I instancji, a przez co należało rozumieć wskazanie: artykułu, ustępu, punktu (i ewentualnie dalszych jeszcze jednostek redakcyjnych) danego aktu prawnego. Sąd Kasacyjny nie może bowiem skargi kasacyjnej precyzować ani poprawiać jak też poszukiwać intencji jej autora. Warunków tych nie spełniało sformułowanie zarzutu naruszenia "art. 61 ustawy o pomocy społecznej (...)". Artykuł ten dzieli się bowiem aż na 4 ustępy, a dodatkowo w niektórych ustępach wyodrębniono jeszcze dalsze jednostki redakcyjne (punkty i litery). W tej sytuacji, mając na uwadze to, co zostało wyżej powiedziane, a także to, iż argumentacja towarzysząca temu zarzutowi była złożona, odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tak sformułowanego zarzutu było możliwe jedynie w takim zakresie, na jaki pozwalały pozostałe zarzuty kasacyjne i ich uzasadnienie. Nieprawidłowo został skonstruowany również zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie występuje "art. 1 § 2". Artykuł 1 p.p.s.a. nie zawiera bowiem żadnych paragrafów. Ponadto przepis ten reguluje tylko zakres obowiązywania tej ustawy i definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej. Próba zakwestionowania za pomocą ww. przepisu dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustaleń faktycznych była zatem niewłaściwa, a tym samym omawiany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedstawionych zarzutów, należy zwrócić uwagę, że A. B. decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] została skierowana do Domu Pomocy Społecznej [...] w [...] i w tej samej dacie została tam umieszczona, decyzją nr [...] oraz ustalono odpłatność za jej pobyt w wysokości 70% dochodu, decyzją nr [...]. Ze względu na to, że ustalona dla A. B. odpłatność nie pokrywała całości należności za pobyt w DPS, Prezydent Miasta [...] ustalił, że obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt A. B. ciąży również na jej rodzinie: H. B. (syn), M. B. (wnuk), G. B. (wnuk), J. C. (wnuk) i D. C. (prawnuk). W konsekwencji organ I instancji przeprowadził odrębne postępowania administracyjne wobec wszystkich ww. osób. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji, organ I instancji ustalił wysokość dochodów w rodzinie skarżącego i zaproponował zawarcie umowy określającej warunki finansowania pobytu A. B. w DPS, na którą skarżący nie wyraził zgody. Zatem decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił odpłatność M. B. za pobyt babki A. B. w DPS począwszy od [...] grudnia 2019 r. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z [...] listopada 2020 r., nr [...], a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], ustalił odpłatność M. B. za pobyt A. B. począwszy od [...] grudnia 2019 r. uwzględniając, że po wniesieniu ustalonej opłaty skarżącemu pozostanie kwota dochodu nie niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] października 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę słusznie ocenił, iż organy w sposób wyczerpujący zebrały, uzupełniły i rozważyły materiał dowodowy, niezbędny do wydania decyzji o ustaleniu skarżącemu opłaty za pobyt babki w DPS-ie, którego zakres determinowany był przepisami ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) zaś o zasięgu powiatowym - ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s.). Ustalenie kręgu osób obowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej następuje w oparciu o art. 61 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium; b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. W przypadku natomiast odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2.(ust. 2d). Zgodnie zaś z przepisem art. 103 ust. 2 i 3 u.p.s., Kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększona, w przypadku, gdy jedna z osób jest zwolniona z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64, art. 64a albo art. 64b. W związku z tym, że skarżący nie wyraził zgody na podpisanie umowy na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s., organ administracji zobowiązany był wydać w tym przedmiocie decyzję. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie decyzji wykazało, że posiadany dochód skarżącego pozwalał na regulowanie opłat za pobyt jego babki w domu pomocy społecznej, albowiem był on wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a po wniesieniu ustalonej opłaty skarżącemu pozostawała kwota dochodu nie niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W celu ustalenia dochodu skarżącego i jego sytuacji socjalno-bytowej, organ pomocy społecznej przeprowadził wywiad środowiskowy ze skarżącym i zebrał stosowne dokumenty. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt A.B. w domu pomocy społecznej, tj. jej syna, wnuków i prawnuka i wszczął wobec nich stosowne postępowania w tym przedmiocie w celu wydania decyzji. Wyjaśnił również, iż aktualnie odpłatność skarżącego została ustalona jako różnica pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca DPS-u, a odpłatnością wnoszoną przez samą zainteresowaną i inne osoby, wskazując dodatkowo, że w miesiącach styczniu i lutym 2020 r. skarżący nie został obciążony odpłatnością za pobyt babki, ponieważ w tych miesiącach do ponoszenia opłat zobowiązany został H. B. – syn mieszkanki DPS-u. W tej sytuacji, nie można było skutecznie zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, iż nie dostrzegł, że organy nie dokonały skonkretyzowania obowiązku skarżącego oraz innych osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów utrzymania A. B. w domu pomocy społecznej. Twierdzenia skarżącego w zakresie braku obiektywnej oceny jego sytuacji majątkowej, jak i pozostałych zobowiązanych, należało zatem cenić jako gołosłowne i stanowiące jedynie polemikę z oceną stanu faktycznego, dokonaną przez Sąd Wojewódzki. W skardze kasacyjnej nie wskazano bowiem konkretnie na czym ta błędna ocena sytuacji majątkowej miałaby w tym przypadku polegać, albo jakich dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy organy w tym zakresie nie przeprowadziły. Z tych więc przyczyn zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie był trafny. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego nieprowadzenia jednego postępowania w którym brały by udział wszystkie osoby, potencjalnie obowiązane do ponoszenia opłat za pobyt A. B. w domu pomocy społecznej, należy wskazać, że choć istotnie tego rodzaju zabieg na pewno uprościłby w tym przypadku dokonanie końcowej oceny stanu faktycznego, która winna poprzedzać wydanie decyzji, tym niemniej ustawa o pomocy społecznej nie nakazuje jednak organom stosowania takiej procedury. Nie formułuje bowiem w tym przypadku tzw. współuczestnictwa materialnego (np. wyroki WSA w Gliwicach z 24 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 937/15 i WSA w Warszawie z 28 listopada 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 503/19). Obowiązku takiego nie nakładają także przepisy postępowania administracyjnego, a możliwość współuczestnictwa formalnego, przewidziana w art. 62 k.p.a., uzależniona jest od tożsamego stanu faktycznego dotyczącego wszystkich stron. Połączenie kilku spraw dotyczących odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej do jednego postępowania jest więc – jak wyżej powiedziano - zapewne rozwiązaniem proceduralnym zasługującym na uwagę, lecz o jego zastosowaniu lub pominięciu decydować powinny okoliczności faktyczne odnoszące się do każdej strony, wpływające w sposób tożsamy lub różny na zakres indywidualnych praw bądź obowiązków wyznaczonych prawem. W sytuacji, gdy ustalenie odpłatności za pobyt w DPS-ie zależy od poziomu dochodów, możliwości wnoszenia opłat, także przez inne osoby niż zobowiązane ustawowo oraz możliwości zawarcia umowy, o jakiej stanowi art. 103 ust. 2 u.p.s., nie można mówić o relewantności przesłanek faktycznych ustalenia obowiązku płatniczego nakazującej prowadzenie jednego postępowania w sprawie z udziałem wielu stron, ani też o konieczności połączenia kilku spraw w jednym postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2233/22, dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, nie można było skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a., zwłaszcza w sytuacji, gdy jak wyżej wskazano, organ I instancji ustalił krąg pozostałych osób zobowiązanych, wydał w stosunku od nich decyzje administracyjne. Ponadto, podkreślić należy, że uprawnionym do podnoszenia zarzutu opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.pa. jest jedynie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać, nie mają bowiem prawa do zastępowania strony uprawnionej i podnoszenia zarzutu w tym zakresie. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.