I OSK 1378/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1419/18 w sprawie ze skargi J. B. i A. D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności zawiadomienia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1419/18, oddalił skargę J. B. i A. D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zawiadomienia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zarządzeniem nr [...] z [...] lipca 1980 r. w sprawie ustalenia terenów budownictwa jednorodzinnego w K. przy ul P. oraz ich podziału na działki budowlane Naczelnik Miasta i Gminy w K. (dalej jako: "Naczelnik") objął m.in. nieruchomości położone w K. przy ul. T., oznaczone jako działki nr [...] o pow. 496 m2 (KW nr [...]), nr [...] o pow. 496 m2 (KW nr [...]), nr [...] o pow. 496 m2 (KW nr [...]), nr [...] o pow. 496 m2 (KW nr [...]) i nr [...] o pow. 606 m2 (KW nr [...]), stanowiące własność B. B. (dalej jako: "była właścicielka/poprzedniczka prawna skarżących"). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. (dalej jako: "Dz. Urz. WRN") w dniu [...] grudnia 1980 r. nr [...]. Decyzją z [...] sierpnia 1984 r. znak [...] (dalej jako: "decyzja odszkodowawcza") Naczelnik orzekł o przyznaniu na rzecz byłej właścicielki odszkodowania w wysokości 494.995,00 zł z tytułu przejścia prawa własność przedmiotowych działek na rzecz Skarbu Państwa. Pismem z 5 grudnia 2012 r. skarżący wnieśli do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej, wskazując na naruszenia ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192; dalej jako: "ustawa z 1972 r.") oraz zażądali stwierdzenia nieważności zawiadomienia Naczelnika z [...] lutego 1981 r. nr [...] informującego o publikacji zarządzenia Naczelnika nr [...] w Dz. Urz. WRN. Decyzją z [...] marca 2015 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej, stwierdzając że wobec niemożliwości zgromadzenia akt archiwalnych, stało się ono bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na konieczność pozyskania dokumentów archiwalnych sprawy oraz oceny przedmiotowości prowadzonego postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności zawiadomienia Naczelnika z [...] lutego 1981 r. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. znak [...] Wojewoda: 1) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej, 2) umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zawiadomienia Naczelnika. Skarżący wnieśli do Ministra odwołanie od powyższej decyzji Wojewody w zakresie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zawiadomienia Naczelnika. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z [...] marca 2018 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody w części umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zawiadomienia Naczelnika z [...] lutego 1981 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że zawiadomieniem z [...] lutego 1981 r. Urząd Miasta i Gminy w K. poinformował właścicielkę przejętych nieruchomości o jej ustawowych prawach i obowiązkach w związku z ogłoszeniem w dzienniku urzędowym zarządzenia Naczelnika w sprawie ustalenia terenów budownictwa jednorodzinnego oraz ich podziału na działki budowlane, na mocy którego, zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy z 1972 r., przedmiotowa nieruchomość miała zostać przejęta na rzecz Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ww. zarządzenia. W ocenie Ministra Wojewoda prawidłowo przyjął, że nie ma możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanego przez skarżących zawiadomienia Naczelnika, albowiem akt ten nie posiada cech decyzji administracyjnej – nie jest jednostronnym, władczym oświadczeniem woli organu administracji, które mogłoby stanowić przedmiot postępowania nadzorczego. Przedmiotowe zawiadomienie można uznać wyłącznie za formalną czynność procesową, która nie może być wzruszona w trybie art. 156 k.p.a. Skoro zatem organ wojewódzki wszczął postępowanie nadzorcze również w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności zawiadomienia, to z uwagi na jego bezprzedmiotowość prawidłowo je umorzył stosując art. 105 § 1 k.p.a. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż prowadzenie postępowania nadzorczego w stosunku do zawiadomienia Naczelnika z [...] lutego 1981 r. jest niedopuszczalne z uwagi na nieposiadanie przez kwestionowany dokument cech decyzji administracyjnej, tj. aktu władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach określonych podmiotów prawa, i będącego w istocie pismem o charakterze czysto informacyjnym. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uregulowane w art. 156 i nast. k.p.a., stanowi nadzwyczajny tryb administracyjny, służący eliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć obarczonych kwalifikowanymi wadami prawnymi, skatalogowanymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Sąd I instancji wskazał, że jeżeli określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę zawierające, co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Szczególny akcent należy położyć na konieczność istnienia przepisu prawa, który legitymuje organ administracyjny do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w formie aktu administracyjnego. Jednocześnie jednak, nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją, nie wystarcza do zakwalifikowania tej czynności do kategorii decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a., jeżeli tak nazwana czynność nie będzie stanowić władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki – to treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem pisma z [...] lutego 1981 r., skierowanego przez Naczelnika do poprzedniczki prawnej skarżących były następujące kwestie: poinformowanie adresatki pisma o publikacji dziennika urzędowego wojewódzkiej rady narodowej, w którym ogłoszono zarządzenie Naczelnika, wydane na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 1972 r., a obejmujące m.in. nieruchomość należącą do poprzedniczki skarżących; poinformowanie adresatki o skutku wywłaszczeniowym, wiążącym się z objęciem przedmiotowej nieruchomości w/w zarządzeniem, a przewidzianym w art. 5 ust. 2 ustawy z 1972 r. oraz o uprawnieniach właściciela nieruchomości, wynikających z art. 8 i 9 ustawy z 1972 r.; wezwanie adresatki do złożenia wniosku w przedmiocie skorzystania z uprawnień, o których mowa w art. 8 i 9 ustawy z 1972 r. (z zakreśleniem stosownego terminu). W ocenie Sądu I instancji przepisy art. 8 ust. 1 i 2 i 9 ust. 1 ustawy z 1972 r. uzależniały możliwość skorzystania przez właściciela nieruchomości objętej uchwałą, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z 1972 r., z przewidzianych w tych przepisach uprawnień, od zachowania przez zainteresowanych dwumiesięcznego terminu na złożenie stosownego wniosku, liczonego od dnia ogłoszenia w/w uchwały. Ustawa stała w tym zakresie na gruncie fikcji powszechnej znajomości prawa, albowiem nie nakładała ona na organ wywłaszczeniowy obowiązku odrębnego poinformowania zainteresowanych właścicieli nieruchomości o fakcie ogłoszenia uchwały oraz otworzeniu się terminu do wnioskowania o skorzystanie z uprawnień, o których mowa w art. 8 i 9 ustawy z 1972 r. (a zatem inaczej niż zdają się sugerować skarżący, utożsamiając obowiązki informacyjne organu, związane wyłącznie z etapem poprzedzającym wydanie uchwały – art. 4 ustawy, z obowiązkiem odrębnego poinformowania o samej uchwale). Przepisy ustawy nie przewidywały zatem, aby w/w termin otwierał się dopiero z dniem skutecznego doręczenia zainteresowanemu przez organ wywłaszczeniowy informacji o ogłoszeniu uchwały oraz wezwania do skorzystania z uprawnień, zakładając w to miejsce, iż z dniem ogłoszenia uchwały we właściwym publikatorze właściciel automatycznie uzyskuje wiedzę o otwarciu się nieprzekraczalnego terminu na skorzystanie z uprawnień. Jakkolwiek bezspornie pożądanym w świetle ogólnych zasad rządzących działaniami organów administracji było dodatkowe (tj. następujące w formie odrębnej korespondencji) poinformowanie właściciela nieruchomości o skutkach wynikających z art. 5 ust. 2, 8 i 9 ustawy z 1972 r., niemniej korespondencja tego rodzaju miała charakter wyłącznie informacyjny, tj. jedynie uświadamiający zainteresowanemu skutki wynikające z dotyczących go, kompletnych regulacji prawa powszechnie obowiązującego (tj. z regulacji zawartych w ustawie), nie zaś charakter władczy, tj. ustalający kształt jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków właściciela nieruchomości (ustawa nie upoważniała bowiem organu wywłaszczeniowego do konkretyzowania w/w uprawnień lub obowiązków w sposób dalej idący aniżeli wynikało to z samych przepisów tej ustawy). Zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo przyjęły, że kwestionowane przez skarżących zawiadomienie nie posiada cech decyzji administracyjnej i należy je uznać wyłącznie za formalną czynność procesową, która zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie może być wzruszona w trybie art. 156 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W skardze kasacyjnej J. B. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zawiadomienia Naczelnika z [...] lutego 1981 r. wobec faktu, iż nie jest to akt administracyjny, przy czym zawiadomienie to w istocie stanowi jednostronne, władcze oświadczenie woli organu administracji, które może stanowić przedmiot postępowania nadzorczego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez dokonanie pobieżnej, pozbawionej wnikliwości kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie weryfikacji, czy spełnione zostały przesłanki oraz warunki przewidziane ustawą z 1972 r., które uzasadniały wywłaszczenie nieruchomości należącej do matki skarżących oraz czy wywłaszczenie zostało poprzedzone procedurą odpowiadającą przepisom ww. ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nieruchomości należące do poprzedniczki prawnej skarżących zostały wywłaszczone na podstawie aktu administracyjnego – zawiadomienia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził m.in., że poprzedniczka prawna skarżących została poinformowana o jej ustawowych prawach i obowiązkach w związku z ogłoszeniem w dzienniku urzędowym zarządzenia z [...] lipca 1980 r. wydanego przez Naczelnika w sprawie ustalenia terenów budownictwa jednorodzinnego. Otóż o istnieniu takiego zarządzenia, podobnie jak o Dz. Urz. WRN z [...] grudnia 1980 r. nr [...], zawierającym rzekomo to zarządzenie, nic poprzedniczce prawnej skarżących nie było wiadomo, mimo że istniał ustawowy obowiązek bezpośredniego powiadomienia strony na etapie publikacji, o czym stanowił wprost art. 4 ust. 2 ustawy z 1972 r. Sąd I instancji nie przywołał żadnego dokumentu na ww. okoliczność, co dowodzi faktu, że do jego doręczenia poprzedniczce prawnej skarżących nigdy nie doszło. Ten obligatoryjny wymóg ustawowy niejako otwierał właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości drogę do korzystania z uprawnień wynikających z art. 4 ust. 3 i 4 ww. ustawy, w tym zwłaszcza prawa do składania wniosków i środków zaskarżenia. Zatem wobec zaniedbań organów, zawiadomienie datowane na dzień [...] lutego 1981 r. było pierwszym, a zarazem jedynym dokumentem, z którego wynikało wywłaszczenie nieruchomości stanowiących jej własność. Co więcej, wywłaszczenia nieruchomości dokonane zostało w oparciu o zawiadomienie, bez możliwości wywiedzenia skutecznego odwołania. Wywłaszczane nieruchomości przeszły na własność Państwa z dniem [...] lutego 1981 r. (tj. po upływie 2 miesięcy od publikacji zarządzenia z 31 lipca 1980 r.). Zważywszy na datę samego zawiadomienia ([...] luty 1981 r.) oraz datę skuteczności wywłaszczenia ([...] luty 1981 r.), jakiekolwiek próby odwołania stały się całkowitą fikcją. Nawet przy założeniu, że zawiadomienie doręczono właścicielce nawet już pierwszego dnia po jego nadaniu, to na ewentualne odwołanie zostałoby raptem 4 dni (w tym 2 dni świąteczne, bo 7 i 8 luty to sobota i niedziela). Ponadto, przy wywłaszczaniu nieruchomości powoływano się na ustawę z 1972 r., która jednak nie mogła mieć zastosowania w odniesieniu do nieruchomości należących do prawnej poprzedniczki skarżących, gdyż podział tychże nieruchomości został już wcześniej przeprowadzony oraz uwzględniony w "Szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego", zatwierdzonym uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. nr [...] z [...] maja 1968 r. Działki te były zatem już geodezyjnie wydzielone, miały założone odrębne księgi wieczyste, a ich jedynym prawowitym właścicielem była matka skarżących. Ponadto, działki zostały wywłaszczone w geodezyjnych parametrach, identycznych jak we wspomnianym "Szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego". Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna. Nie uzasadnia uchylenia wyroku Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Żaden z tych przepisów nie może być bowiem dostateczną podstawą do wykazania, że objęte żądaniem stwierdzenia nieważności zawiadomienie Naczelnika z [...] lutego 1981 r. stanowiło decyzję orzekającą o odjęciu prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z 1972 r., nieruchomości objęte uchwałą (zarządzeniem) o ustaleniu terenu budowlanego i jego podziale na działki przechodziły na własność Państwa z mocy prawa, po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (zarządzenia). Ustawa nie przewidywała zatem w ogóle wydawania żadnego aktu konkretnego i indywidualnego, dotyczącego odjęcia własności nieruchomości. Sąd I instancji prawidłowo przedstawił w uzasadnieniu tryb nabywania przez Państwo nieruchomości w trybie ustawy z 1972 r. i prawidłowo wskazał, do jakich przypadków może mieć zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. Argumentacji Sądu I instancji nie można obalić zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten określa jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, jaki jest przedmiotowy zakres stosowania instytucji stwierdzenia nieważności, oprócz decyzji administracyjnych mogą jej podlegać także postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia wydawane na podstawie art. 134 k.p.a. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenie, że nieruchomości zostały wywłaszczone na podstawie aktu administracyjnego, który został ukryty "pod płaszczykiem" zawiadomienia, zostało sformułowane w oderwaniu od mającego zastosowanie w sprawie stanu prawnego i jest całkowicie pozbawione podstaw, dla jego poparcia nie przedstawiono żadnego argumentu prawnego. Zarzuty naruszenia procedury przewidzianej w art. 4 ustawy z 1972 r. nie mogą mieć wpływu na bezsporny fakt, że skutek odjęcia własności nastąpił z mocy prawa po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały (zarządzenia) o ustaleniu terenu budowlanego i jego podziale na działki budowlane, ogłaszanej w dzienniku urzędowym. Ustawa z 1972 r. nie przewidywała także żadnej procedury odwoławczej w odniesieniu do dokonanego wywłaszczenia. Zawiadomieniu podpisanemu przez geodetę miejsko-gminnego nie można przypisać charakteru aktu indywidualnego rozstrzygającego o nabyciu nieruchomości przez Państwo. Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że w postępowaniu organy administracji nie miały podstaw do badania zachowania procedury nabywania nieruchomości przez Państwo uregulowanej w ustawie z 1972 r., skoro brak jest aktu administracyjnego podlegającego weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności. Bezprzedmiotowość postępowania została stwierdzona ze względu na brak decyzji orzekającej o wywłaszczeniu, nie było zatem podstaw do badania sprawy merytorycznie i ustalania, czy zachowane zostały przy podjęciu zarządzenia z [...] lipca 1980 r. wymagania przewidziane ustawą z 1972 r. Teza uzasadnienia skargi kasacyjnej, że tryb ustawy z 1972 r. nie mógł mieć w sprawie zastosowania stoi w sprzeczności z materiałem sprawy, w tym z dokumentacją archiwalną. W tych okolicznościach Sąd I Instancji nie miał podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który uzasadnia uwzględnienie skargi w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.